De Europese discussie over het migratievraagstuk

Ondanks de gedeelde zorg over de migratiecrisis, blijft de EU verdeeld over de wijze waarop omgegaan moet worden met de bescherming, opvang en (her-)vestiging van migranten en asielzoekers, over de grensbewaking en de relaties met derde landen.

Hieronder vier belangrijke voorbeelden waaruit de verdeeldheid blijkt.

EU-Dublinverordening

Allereerst heeft de migratiecrisis aangetoond dat de huidige EU-Dublinverordening III onwerkbaar is. Deze verordening schrijft voor dat de verantwoordelijkheid voor asielaanvraag primair bij de lidstaat ligt waar de vluchtelingen als eerste binnenkomen. Het gevolg is dat grenslidstaten overbelast worden en er getouwtrek ontstaat tussen lidstaten over wie verantwoordelijk is voor asielzoekers die desondanks (dan wel geregistreerd of ongeregistreerd) doorreizen.

Om uit de impasse te komen, stelde de Europese Commissie in mei 2016 een hervorming voor van het Europese asielbeleid, inclusief een voorstel voor Dublin IV. Een verdeelsleutel zou asielzoekers evenredig moeten verdelen over de lidstaten. Echter, naast praktische en juridische (mensenrechten) bezwaren zijn er ook politieke obstakels.

Het eerdere EU crisisbesluit van 2015 om 160.000 gestrande asielzoekers in Europa te verdelen staat al onder druk, en die verdeling is nog nauwelijks in gang gezet. De meest felle weerstand komt vanuit de Midden-Europese landen die een aanzuigende werking zien in het adequaat vestigen van asielzoekers en het EU verdelingsmechanisme. Zij vrezen meer (illegale) migrantenstromen die een gevaar voor de openbare orde en een last voor de samenleving kunnen vormen. Dit is een sentiment dat elders in Europa ook voorkomt.

Het verzet van de Oost-Europese lidstaten tegen de Brusselse asielquota lijkt zijn vruchten af te werpen. Het voorstel van de Europese Commissie voor een bindend spreidings-mechanisme bij toekomstige vluchtelingencrises wordt namelijk aangepast, stelde Eurocommissaris Avramopoulos (Migratie) op donderdag 13 oktober na afloop van de EU Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken. Ondertussen zitten vluchtelingen in Griekenland en Italië in steeds uitzichtlozer situaties vast.

Het verdrag van Schengen

Door het niet goed functioneren van de Dublinverordening staat ook de Schengenzone onder druk (het vrije verkeer binnen de EU zonder grenscontroles). Lidstaten hebben interne grenscontroles doorgevoerd als antwoord op de toestroom van irreguliere migranten in Europa. Alleen in uitzonderlijke situaties staat het Schengenverdrag dit toe, mits deze tijdelijk van aard zijn. Zowel de Commissie als de Raad gaven in maart 2016 aan dat ze af willen van individuele maatregelen en dat voor het einde van 2016 alle grenscontroles tussen Schengenlanden verleden tijd moeten zijn. Het risico bestaat alleen dat lidstaten naar individuele maatregelen blijven terugkeren als op andere dossiers geen overeenstemming wordt bereikt.

Discussie over de betekenis en nut van de regels bestaat ook voor een deel door de vage formuleringen. De Visa Code verplicht landen bijvoorbeeld op basis van ‘humanitaire gronden’ visa met territoriaal beperkte geldigheid (VTBG) voor te schrijven aan migranten zodat zij in de Schengenzone kunnen reizen. Deze gronden zijn echter niet verder gedefinieerd in de Visa Vode of Schengengrenscode.

De Europese betrekkingen met derde landen

De Europese Commissie heeft in juni een New Migration Partnership Framework voorgesteld: 'Partnerschappen-op-maat', waarbij Afrikaanse landen die migranten terug opnemen en meewerken aan het controleren van migratiestromen extra geld en handelsvoordelen krijgen. Voor landen die niet meewerken kunnen sancties volgen. Daarnaast heeft Commissievoorzitter Juncker tijdens zijn State of the Union ook het idee gelanceerd om het bestaande model van Juncker´s investeringsplan voor Europa in te zetten voor het aanpakken van de grondoorzaken van migratie in Afrika. De vraag is alleen of er overeenstemming kan komen over de uitwerking van deze voorstellen, het instrumentarium en het benodigde budget.

Naast de bestaande EU-Turkije deal is onlangs een EU-deal met Afghanistan over het terugnemen van uitgeprocedeerde asielzoekers afgesloten. Maar ook deze deal wordt omringd met kritiek omdat  dit zou kunnen betekenen dat migranten worden teruggestuurd naar een instabiel en onveilig land. De Duitse bondkanselier Merkel spreekt over het maken van migratiedeals met landen als Egypte en Tunesië in navolging van de Turkije deal. Maar deze landen kennen andere omstandigheden dan Turkije en zijn geen EU-kandidaat. De Hongaarse premier wenst het opzetten van een vluchtelingenkamp in Libië onder leiding van het Vrije Libische Leger. Dit zal echter moeilijk gaan in een land dat diep verscheurd is.

Met andere woorden, naast dat de EU zelf overeenstemming moet vinden, zal het ook de specifieke omstandigheden in derde landen moeten begrijpen en aan de belangen van die landen tegemoet moeten komen om effectief buitenlands beleid op het migratievraagstuk te kunnen voeren.  

VN vluchtelingenverdrag

Het VN vluchtelingenverdrag, wordt ook ter discussie gesteld. Niet vanwege de definitie van ‘vluchteling’ maar vanwege de verantwoordelijkheden die worden toegeschreven aan het land waar de vluchteling heenvlucht. Artikel 34 stelt dat landen de ‘assimilatie’ en ‘naturalisatie’ van vluchtelingen moeten faciliteren. Iets dat dus verder gaat dan het garanderen van (juridische) bescherming. De vraag is of deze brede interpretatie van verantwoordelijkheden samengaat met het  EU Action Plan on returning irregular migrants.  Daarnaast kan Turkije, relevant voor de Turkije-EU deal, de beperkte geografische reikwijdte van de initiële Conventie (de 1951 versie refereert alleen aan mensen die vluchten als gevolg van gebeurtenissen die in Europa plaatsvinden) eventueel gebruiken om zich te ontdoen van een verantwoordelijkheid om vluchtelingen uit het Midden-Oosten of Afrika op te nemen.