Research

Security and Defence

Books and articles

Hybride dreigingen en EU-NAVO samenwerking

20 Dec 2016 - 11:56
Bron: European External Action Service / Flickr

De veranderende veiligheidssituatie vereist de voortdurende aandacht van nationale autoriteiten en daagt hen tegelijkertijd uit wat betreft het vermogen zich qua taken, organisatie en uitvoering aan te passen. Dit fenomeen doet zich uiteraard evenzeer voor op het niveau van internationale organisaties. Sterker nog, hun uitdaging is vele malen groter omdat organisaties zoals de Europese Unie en de NAVO de belangen van hun lidstaten – in beide gevallen 28 – moeten vertegenwoordigen en die zijn veelal niet gelijk. Het diffuse karakter van nieuwe dreigingen – aangeduid als “hybride” – impliceert een herziening van de rol en taken van de EU en NAVO. Het heeft evenzeer gevolgen voor hun samenwerking.

Nieuwe dreigingen

Het jaar 2014 zal wellicht in de geschiedenisboeken komen te staan als het keerpunt in de internationale orde. Met de annexatie van de Krim en de actieve steun aan de separatisten in de oostelijke Oekraïne negeerde Moskou het Europese veiligheidssysteem, gebaseerd op volkenrechtelijk erkende grenzen. In het nieuwe “Poetin nationalisme” lijkt bovendien alles geoorloofd om de status en invloed van Rusland te vergroten:

• draaien aan de gaskraan;
• ongekende propaganda via toenemende staatscontrole op de media;
• directe militaire druk via oefeningen en schending van het NAVO-luchtruim;
• “covert” operaties met groene mannetjes en “verborgen” eenheden;
• directe inmenging ter ondersteuning van Rusland gezinde regimes zoals in Syrië.

In hetzelfde jaar manifesteerde IS zich in het Midden-Oosten als quasi-statelijke actor met grote gebiedsveroveringen in Irak en Syrië. Het Kalifaat deed de grondvesten van de statelijke indeling van het Midden-Oosten wankelen en werd het middelpunt van de machtsstrijd tussen de Soennitische en Sjiitische kampen. Na ruim twee jaar strijd van de internationale coalitie (luchtoperaties) en van een mengelmoes van anti-IS strijders op de grond is het Kalifaat in omvang verkleind maar nog altijd functionerend. Bovendien zijn elders in het Midden-Oosten (Afghanistan) en Afrika (Libië, Nigeria) IS-klonen gevormd, veelal op basis van reeds bestaande extreemislamitische groeperingen. De lange arm van IS in Europa – georganiseerd vanuit Raqqa of op basis van inspiratie – heeft zijn uitwerking niet gemist. Een reeks van aanslagen heeft Europa getroffen, in het bijzonder Frankrijk. Zelfs wanneer het Kalifaat zal zijn verslagen, dan zullen de wortels van het (internationale) terrorisme blijven groeien. Alleen stabiliteit en economische vooruitgang voor de hele bevolking kan het tij keren. Beide elementen lijken vooralsnog in het Midden-Oosten en Afrika toekomstdromen.

EU-NAVO reacties

De EU en de NAVO zoeken sinds de omwentelingen in de veiligheidssituatie naar antwoorden op de nieuwe uitdagingen. Daarbij is sprake van uiteenlopende prioriteiten tussen Oost-Europese landen zoals de Baltische Staten en Polen enerzijds en Zuid-Europese staten met Griekenland en Italië in de hoofdrol. In Tallinn, Riga, Vilnius en Warschau domineert Rusland in het dreigingsbeeld. Deze hoofdsteden spelen de bal primair via de NAVO, want ze beschouwen versterking van de afschrikking en collectieve verdediging – met Amerikaanse deelname als de cruciale factor – als de beste maatregel tegen de nationalistische expansiedrift van het Kremlin. De besluiten van de laatste twee NAVO-toppen (Wales-2014, Warschau-2016) betekenen vooral een terugkeer naar de klassieke taak van het bondgenootschap – afschrikking en versterking van de defensie in het Oosten – terwijl voor het Zuiden meer symbolische maatregelen worden getroffen. Nu kan de NAVO slechts een beperkte rol spelen in de problematiek aan de zuidgrenzen van Europa. Er is daar geen sprake van een klassieke vijand die met gevechtsvliegtuigen, tanks en oorlogsschepen de NAVO bedreigt. De veiligheid wordt vooral aangetast door de spill-over effecten van de conflicten in het Midden-Oosten en Afrika: vluchtelingenstromen, migratie, transnationale criminaliteit en terrorisme. Hiervoor is de EU meer geschikt. Immers, deze organisatie heeft bevoegdheden op het gebied van de “ínterne veiligheid” zoals grensbewaking, contraterrorisme en bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Zo hebben de EU-landen tijdens het Nederlandse voorzitterschap in sneltreinvaart besloten het bestaande grensbewakingsagentschap Frontex te vervangen door het European Border Security and Coast Guard Agency dat over ruimere bevoegdheden kan beschikken en een grotere omvang zal hebben. Op het terrein van contra-terrorisme werken nationale inlichtingendiensten steeds nauwer samen, mede onder druk van “de missers” (niet-gedeelde informatie) tussen bijvoorbeeld België en Frankrijk. Wat betreft het militaire middel is bij de EU eveneens sprake van verandering. In het verleden was het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid vooral gericht op stabilisatie en wederopbouw van failed states, ver weg van Europa. Tegenwoordig vinden EU-militaire operaties ook plaats nabij de Europese buitengrenzen. De maritieme Operatie Sophia is erop gericht de activiteiten van mensensmokkelaars in het centrale deel van de Middellandse Zee in beeld te brengen en, voor zover het mandaat het toestaat, te bestrijden. Een nieuwe activiteit is het opleiden van de Libische kustwacht. Nederland stelt hiervoor in de periode mid-oktober tot mid-december 2016 het amfibische transportschip Zr. Ms. Rotterdam ter beschikking als platform voor de training van personeel van de Libische kustwacht en marine.

EU-NAVO afstemming

Zo lijkt het alsof een natuurlijke taakverdeling tussen de EU en de NAVO bestaat in antwoord op de nieuwe dreigingen. Maar dat is niet genoeg, omdat geen van beide organisaties alleen in staat is de nieuwe dreigingen te weerstaan. De NAVO kan met louter militaire afschrikking en territoriale verdediging niet effectief optreden tegen hybride (niet-militaire) uitdagingen – simpelweg omdat de Alliantie op dit terrein weinig of geen bevoegdheden heeft. De EU zal zijn niet-militaire middelen verder gaan versterken – met veel aandacht voor het dominante vraagstuk van grensbewaking – maar kan zonder de NAVO (lees: de Verenigde Staten) geen harde militaire vuist maken tegen Poetin. Beide organisaties hebben elkaar dus nodig om effectieve antwoorden te vinden op het brede scala van uitdagingen en bedreigingen van onze veiligheid. Op de laatste NAVO-top in Warschau is hiertoe een gemeenschappelijke verklaring uitgegeven over samenwerking op het gebied van hybride dreigingen, cyber veiligheid en op andere gebieden.
Het komt nu aan op de uitwerking van de samenwerking, maar op een aantal terreinen zijn al meer concrete afspraken gemaakt. De EU en de NAVO ontwikkelen informele handboeken (playbooks) voor betere afstemming wanneer geconfronteerd met hybride dreigingen. Wat betreft cyber is de informatie-uitwisseling toegenomen; training- en opleidingsactiviteiten worden meer gekoppeld. Deze maatregelen en het uitgebreide netwerk van contacten tussen de staven van beide organisaties zijn vooral het gevolg van het “just do it” beleid onder leiding van de EU Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands- en Veiligheidsbeleid, Federica Mogherini, en NAVO Secretaris-Generaal Jens Stoltenberg.

De EU en de NAVO hebben in het verleden maar zeer moeizaam kunnen samenwerken, onder meer door het “lidmaatschapsprobleem”, waarbij de onenigheid tussen Cyprus (lid van de EU, niet van de NAVO) en Turkije (lid van de NAVO, niet van de EU) de samenwerking bijna onmogelijk maakte. Het belang van de recente afspraken op het gebied van hybride dreigingen mag dan ook niet worden onderschat. De aard en ernst van hybride bedreigingen vragen om een Europa dat in staat zal zijn om over traditionele scheidslijnen heen te stappen en een geïntegreerd antwoord te formuleren. Hierbij telt uiteindelijk het zwaarst de eensgezindheid van de Europese landen en hun Noord-Amerikaanse bondgenoten. Het is van cruciaal belang dat de nieuwe Amerikaanse President en de in 2017 te verkiezen politieke leiders in Europese landen zoals Frankrijk en Duitsland eensgezind zijn in de aanpak van de veranderende dreigingen.