Het migratievraagstuk: overzicht van de verschillende perspectieven
De migratiecrisis wordt beschouwd als een van de meest ingewikkelde uitdagingen waar de EU mee geconfronteerd wordt, niet alleen vandaag, maar ook op de langere termijn. De landenperspectieven en expertbijdragen binnen het Clingendael EU-migratieproject[1] laten de complexiteit van het migratievraagstuk zien. Aan de hand van de vier dimensies in het openingsitem volgt hieronder een beknopt eindoverzicht.
1. De situatie in de landen van oorsprong en de grondoorzaken van migratie
Het achtergrondartikel De oorzaken van de Europese migratiecrisis laat zien dat migratie zowel uit structurele als tijdelijke factoren voortkomt. Deze factoren verklaren waarom vluchtelingen naar Europa komen en waarom in 2015 verhoudingswijs zoveel vluchtelingen de overtocht hebben gemaakt. Salahaldin Othman beschrijft in dit verband in zijn bijdrage het perspectief van de Syrische vluchteling. Belangrijk om hierbij op te merken is dat de ‘migratiecrisis’ niet alleen te wijten is aan externe oorzaken maar ook aan de interne gebreken (adequaat beleid) van en het wantrouwen tussen lidstaten. Daarnaast stellen experts (waaronder Annelies Zoomers) dat neveneffecten van EU-beleid het fenomeen van regionale migratie in Afrika verhinderen, waardoor structurele migratie richting Europa juist kan worden aangewakkerd.
2. De bescherming van vluchtelingen (in de regio)
Vaak wordt gesproken over de bescherming van vluchtelingen, met name in de regio zelf. Dat dit echter moeizaam is als er geen adequate internationale en Europese samenwerking bestaat, valt te lezen in de bijdragen De Oorzaken van de Europese migratiecrisis, het Turkse en Griekse perspectief en de situatie in de Griekse opvangkampen. Ook Italië vreest dat het tot een problematische bufferzone verwordt, zeker nu pogingen om het EU-beleid met Duitsland te hervormen nauwelijks van de grond komt. De EU-Turkije deal werd een middel om de migratiestromen beheersbaar te maken voor de EU. Maar wat de Turken betreft, lijkt er veeleer sprake van het ‘doorschuiven’ dan van het ‘delen van verantwoordelijkheid’ ten aanzien van de bescherming van vluchtelingen. Ook binnen de EU bestaat kritiek op de deal, zoals door Europarlementariër en Turkije rapporteur Kati Piri wordt verwoord: Europa lijkt bereid een oogje dicht te doen wat betreft de Turkse binnenlandse repressie in ruil voor het tegenhouden van migranten. De EU maakt zich chantabel en het is de vraag of zij ook haar woord kan houden m.b.t. het beloofde visumvrij reizen voor de Turken.
3. Het veranderde concept van grensbewaking
Voorlopig lijkt van een Europese aanpak alleen sprake als die gericht is op het (voorlopig) afstoppen van migratie en het controleren van de buitengrenzen. Naast de reeds genoemde EU-Turkije deal is in oktober 2016 een nieuwe Europese grens- en kustwacht gelanceerd. Sarah Wolff vraagt zich echter af of het Europese potentieel en de effectiviteit niet beperkt blijven als lidstaten hun eigen nationale competenties nog sterk afschermen. De strategie van het afstoppen van migranten houdt overigens een veranderd concept van grensbewaking in, inhoudende dat de grensbewaking begint in het land van oorsprong waar de migranten vandaan komen. Deze aanpak is tegelijkertijd niet nieuw. Spanje heeft bijvoorbeeld reeds succesvol ervaring hiermee opgedaan ten aanzien van Noord-Afrika. De EU pakt dit nu breder aan middels een New Migration Partnership Framework: Afrikaanse landen die migranten terug opnemen en meewerken aan het controleren van migratiestromen krijgen extra geld en handelsvoordelen. Voor landen die niet meewerken kunnen sancties volgen.
Er bestaat ook kritiek op deze strategie. Volgens Peter Tinti is samenwerking gericht op rechtshandhaving en grensbewaking met ondemocratische regimes -die de legitimiteit missen onder grote delen van de bevolking- problematisch. Daarnaast zullen herkomst- en doorvoerlanden slechts als Europa’s externe grenswachten functioneren zolang het in hun eigen directe belang is. Rahmane Idrissa uit Niger stelt dat in de Sahel het beleid van de EU niet zal worden geaccommodeerd vanwege de bestaande (migratie)cultuur. Het zal eveneens worden beschouwd als een ongewenste interventie in West-Afrikaanse regionale integratie.
4. De verschillende EU instrumenten op het gebied van migratie, inclusief het asielbeleid.
In de zomer van 2015 probeerde de Europese Commissie tevergeefs een brede Migratie Agenda te lanceren. Hoe staat de EU er begin 2017 voor? De conclusies van de Europese Raad van 15 December 2016 tegen de achtergrond van de bijdragen tonen dat overeenstemming over een optimaal Europees instrumentarium nog niet bestaat.
In zijn conclusies bevestigde de Europese Raad de Turkije-EU deal, de hulp aan Westerse Balkanlanden en het aangaan van relaties met Afrikaanse landen met betrekking tot het controleren van migratie. Ook het aanpakken van de mensensmokkel in Libië en steun voor de Libische kustwacht via de Europese marine-operatie ‘Sophia’ werden genoemd. Peter Tinti betoogt echter dat ‘Sophia’ maar beperkt werkt. Sarah Wolff wenst een ambitieuzere Europese grens- en kustwacht. Floor El Kamouni-Janssen stelt dat specifieker EU-beleid nodig is om de smokkelindustrie aan te pakken in Libië, omdat het onderdeel vormt van de politieke economie van het land. Aleksandar Lj. Spasov beschrijft hoe de migratiecrisis door een Balkanland als Macedonië wordt ervaren, en wat de impact van het (verdeelde) Europees handelen is.
Tijdens de zitting van de Europese Raad bleek dat overeenstemming over een hervorming en harmonisering van het Europees asielbeleid, waarbij de huidige problemen rond Schengen en Dublin worden opgelost, nog niet in zicht is. Ook de Europese herverdeling van 160 000 asielzoekers, waarover in 2015 via een meerderheidsbesluit werd besloten, is nog niet geïmplementeerd. Het voorstel van de Europese Commissie voor een hervormd Dublinsysteem met een permanente herverdeling van Europese asielzoekers is zelfs van de baan. De centraal-Europese landen, met name Hongarije, zijn fel tegen herverdeling. Maarten den Heijer bekritiseert in zijn bijdrage zowel het huidige Dublin-systeem als het laatste hervormingsvoorstel van de Commissie: economische zelfredzaamheid noch maatschappelijk draagkracht worden als uitgangspunt genomen. Hij verwijst voor de toekomst van Dublin naar lessen uit de Verenigde Staten en Duitsland. Zoals te lezen in De reactie van EU-lidstaten op de migratiecrisis heeft het gebrek aan overeenstemming over een Europees asielbeleid ervoor gezorgd dat onderlinge ‘concurrentie’ op asieltoelatingsvoorwaarden is ontstaan. Verschillende lidstaten hebben wetgeving aangescherpt of maatregelen genomen om hun land minder aantrekkelijk te maken voor vluchtelingen.
In het algemeen wenden lidstaten zich ook in toenemende mate tot het strafrecht bij migratiebeleid, een fenomeen dat ‘crimmigration’ heet. Aniel Pahladsingh legt uit dat het algemeen strafbaar stellen van illegaal verblijf ingaat tegen Europese regelgeving. Eerst moeten bepaalde fasen worden doorlopen alvorens asielzoekers kunnen worden uitgezet of vastgezet. Peter Skerry toont vanuit het Amerikaanse perspectief dat het redeneren in illegale en legale migratie in sommige gevallen achterhaald is.
Tot slot zijn er de Nederlandse perspectieven binnen de Europese discussie over migratiebeleid. De Nederlandse politieke partijen steunen doorgaans de betwiste Europese herverdeling van asielzoekers. Verschillen bestaan echter over de mate en vorm van overige Europese samenwerking, inclusief de Europese betrekkingen met derde landen.
Van online expertdebat naar publieksdebat
Samen met NGIZ organiseerde Clingendael op 14 december 2016 ook een publieksdebat over dit thema. Informatie over en een impressie van de discussie vindt u hier.
[1] De bijdragen zijn mede mogelijk gemaakt door financiering van de Adessium Foundation.
