Nederlandse stem telt in Europese defensiesamenwerking
Voor het vormen van een kopgroep op het gebied van defensie hoeft niet iedere lidstaat in te stemmen.
In september 2016 zijn Duitsland en Frankrijk met een ambitieus voorstel gekomen om het Europese defensiebeleid een impuls te geven. “We kunnen niet spreken van een eenheid als we niet gezamenlijk onze waarden en interesses verdedigen”, aldus president Hollande. Volgens Europese Commissie President Juncker kan Europa het zich niet meer veroorloven om mee te liften met de Verenigde Staten of om Frankrijk alleen te laten interveniëren in crises, zoals in Mali. Het zijn krachtige woorden op een moment dat Europese defensiesamenwerking weer hoog op de agenda staat. Afgelopen juni heeft Hoge Vertegenwoordiger Mogherini de nieuwe Europese buitenland- en veiligheidsstrategie (EU Global Strategy) gepresenteerd. Volgens de verwachtingen moet een Implementatie Plan op het gebied van veiligheid en defensie in december bij de Europese Raad liggen. Met het vertrek van de Britten raakt de EU ook een machtige tegenstander van verregaande defensiesamenwerking kwijt. Is de tijd eindelijk rijp voor een sterker Europees defensiebeleid?
De vraag is wat realistische opties zijn. Een Europees leger ligt niet in het verschiet. In plaats daarvan wordt er al jaren gesproken over de in het Verdrag van Lissabon in 2009 geïntroduceerde Permanent Gestructureerde Samenwerking (Pesco): de vorming van een kopgroep van lidstaten die zich verplichten tot verdergaande militaire samenwerking en opbouw van capaciteiten zonder dat andere lidstaten mee hoeven te doen. De Italianen spreken over ‘Schengen op defensiegebied’. En wat interessant is: dit is één van de uitzonderingen in het Verdrag, waarin op het gebied van defensie met gekwalificeerde meerderheidsstemming – i.p.v. met de gangbare unanimiteit – in de Raad wordt besloten.
Na een jarenlange impasse kan de Raad nog dit jaar besluiten te onderzoeken hoe Pesco verder vorm gegeven gaat worden, waarop in een later stadium een stemming kan volgen. De Fransen, Duitsers, Italianen en Spanjaarden zijn de grootste voorstanders. Zij voelen zich gesteund door Juncker en Mogherini. Finland heeft zich ook voor Pesco uitgesproken. Andere EU lidstaten in Centraal- en Oost-Europa zijn meer terughoudend, met uitzondering van Tsjechië. Veel van deze landen zien Pesco als een bedreiging voor de Navo-samenwerking en vinden een versterking van de collectieve verdediging onder NAVO-vlag wenselijker. Het Nederlandse standpunt is thans nog onduidelijk. En wat het Verenigd Koninkrijk (VK) betreft, heeft defensieminister Michael Fallon zich laten ontvallen voorstellen voor diepere defensiesamenwerking te blokkeren zolang het VK nog lid is van de EU.
Een meerderheidsstemming maakt het in theorie makkelijker dan unanimiteit om het voorstel door de Raad te krijgen. Maar zal het de voorstanders ook lukken? Een verzoek tot Pesco samenwerking wordt aangenomen als 72% van de lidstaten, die 65% van de bevolking vertegenwoordigen, voor het voorstel stemmen. Denemarken neemt niet deel aan defensie gerelateerde stemmingen. Dit betekent dat Frankrijk, Duitsland, Italië en Spanje zonder steun van het VK minimaal 16 andere landen nodig hebben voor een meerderheid. Mocht het VK het voorstel willen blokkeren, heeft Londen minimaal zeven kleinere lidstaten nodig of een paar grote voor een blokkerende minderheid. Wat opvalt, is het grote benodigde aantal voorstemmers: 20 van de 27.
Maakt het verschil als de stemming over Pesco plaatsvindt onder het oude stemsysteem? In het Verdrag van Lissabon werd een nieuw stemsysteem met gekwalificeerde meerderheid geïntroduceerd. Desalniettemin mogen lidstaten tot maart 2017 verzoeken om stemmingen in de Raad te laten plaatsvinden onder het stemsysteem dat voor de invoering van het nieuwe systeem gebruikelijk was. Dit maakt weinig uit. De Britten en de andere grote EU-lidstaten hebben nog steeds respectievelijk minimaal 7 en 15 kleinere lidstaten nodig. Er is één verschil: dankzij het voorheen grote stemgewicht van Polen, dat onder het nieuwe stemsysteem teniet is gedaan, kunnen bepaalde samenstellingen met het VK, Polen en vier kleine lidstaten onder het oude stemsysteem een voorstel tegenhouden, maar dat lukt dezelfde coalitie niet onder het nieuwe stemsysteem.
De voorstanders van Pesco moeten ook ergens anders rekening mee houden: het Verdrag van Lissabon maakt het lidstaten mogelijk om een beslissing tegen te houden op basis van “vital and stated reasons of national policy”. Mocht dit het geval zijn, kan de beslissing worden doorgeschoven naar de Europese Raad en daar worden de beslissingen wel unaniem genomen.
De Europese veiligheidssituatie is de laatste jaren sterk verslechterd en een geloofwaardige Europese defensie is meer dan ooit nodig. Pogingen om via de EU de gezamenlijke Europese slagkracht te versterken, blijkt in een EU van 28 lidstaten moeilijk te realiseren. Pesco biedt hiertoe wel mogelijkheden. Qua besluitvorming lijkt dat echter niet zo makkelijk. Om de Britten te omzeilen, moet er een ruime meerderheid zijn en deze staat nog niet vast. Eén ding is zeker: elke stem telt en alle kaarten liggen nog open. Het is aan de Nederlandse regering of te beslissen of ze wil meedoen en, zo niet, of ze andere lidstaten een Pesco-kopgroep wil laten vormen. Nederland moet zijn rol hierin niet onderschatten.
