Deze week moet minister van Defensie Ank Bijleveld haar begroting 2018 door de Tweede Kamer loodsen. Beter gezegd: de defensiebegroting van haar voor-voorganger Jeanine Hennis, immers zij moest die nog ‘beleidsarm’ opstellen zolang Gerrit Zalm nog onderhandelde over het regeerakkoord van Rutte-3. We kennen de erfenis van het kabinet Rutte-2: verdere bezuinigingen op defensie gevolgd door enige stijging van het budget nadat de Russen in 2014 de Krim hadden ingepikt en de MH17 uit de lucht was geschoten. Het extra geld is keihard nodig om de Nederlandse krijgsmacht, waarin alles piept en kraakt, weer op orde te brengen. Het regeerakkoord Rutte-3 voegt extra geld, oplopend tot 1,5 miljard in 2021, toe aan het defensiebudget. Minder dan de 2 à 3 miljard die Hennis had aanbevolen, veel minder ook dan de verdubbeling van circa 8 naar 15 miljard die nodig is om uit te komen op de belofte aan de NAVO om op 2 procent van het Nationaal Inkomen uit te komen in 2024. Op basis van de nu laag ingezette groeicurve een onhaalbare kaart.
De start van Ank Bijleveld is dus paradoxaal: je zou zeggen dat er door het extra geld weinig reden tot klagen is, maar de realiteit is dat de kaalslag die de vorige kabinetten hebben aangericht amper nog te repareren is. De marine gaf vorige week toe dat de ruggengraat van de vloot, vier luchtverdedigingsfregatten gevechtsmoe zijn. De haastig naar voren gehaalde 400 miljoen euro, die Bijleveld afgelopen vrijdag van het kabinet kreeg, worden juichend in de pers verkocht als ‘extra’ maar zijn dat niet, worden over vier jaar uitgesmeerd, maar illustreren slechts hoe acuut de nood is. Uiteraard is elke toename van het defensiebudget welkom na vijfentwintig jaar verslonzing, maar de uitkomst van het regeerakkoord levert wel twee problemen op.
Ten eerste de input, het beschikbare geld: niet alleen is het niet eens genoeg voor het tussenstation van Hennis (dat vereiste immers een verhoging van het budget met 2 tot 3 miljard om Nederland op te krikken tot het Europese gemiddelde), maar Defensie kampt ook nog eens met het probleem dat Financiën er niet van overtuigd is dat het geld op het Plein wel altijd rechtmatig en doelmatig wordt besteed.
Het tweede probleem ligt bij de output: de krijgsmacht. Die anderhalf miljard is genoeg om de ergste gaten te repareren, achterstallig onderhoud weg te werken, nieuwe munitie te kopen en vooral om Lockheed te betalen voor de eerste F35 jachtvliegtuigen. Maar het is te weinig om lang gekoesterde moderniseringen te financieren. En dus om de Navo, die om meer middelen vraagt om Poetin op afstand te houden, gelukkig te maken. Ank Bijleveld probeert toch de moed erin te houden. Ze stuurde vorige week een aanvullende begroting naar de Tweede Kamer voor de besteding van een deel van het naar voren gehaalde geld. Daaruit blijkt dat ze vooral de ondersteuning (genie, medische voorzieningen, opleidingen, logistiek) op orde wil brengen met een bedrag van 180 miljoen in 2018 oplopend tot 390 miljoen in 2022. De enig nieuwe materieelaankoop die wordt aangekondigd betreft de onbemande vliegtuigen, een urgente behoefte die overigens bijna tien jaar geleden is geformuleerd. We moeten afwachten hoe de rest van de 1,5 miljard besteed gaat worden. Dat wordt onthuld in de Defensienota, die in het eerste kwartaal van 2018 zal verschijnen. Maar we weten nu al dat van uitbreiding van de slagkracht – de NAVO-wens waar het output betreft – nauwelijks sprake zal zijn. De aanschaf van 37 F35 toestellen kost inmiddels 5,6 miljard door de verslechterde dollar-euro koers. De marine wil nieuwe onderzeeboten, fregatten en mijnenbestrijdingsvaartuigen. Daarmee ligt het investeringsbudget tot laat in de jaren twintig grotendeels vast. Defensie hanteert immers nog steeds de oude vervangingsfilosofie: koop het nieuwste model voor wat versleten is. Van een afweging van prioriteiten over de krijgsmachtdelen heen is geen sprake. De NAVO kan in de tweejaarlijkse beoordeling over de Nederlandse defensie-inspanning de komende tien jaar dan ook blijven herhalen dat ons land niet voldoet aan de eis om de grootste tekortkoming – het gebrek aan slagkracht bij de landmacht – op te heffen.
"Conclusie kan nu zijn dat veiligheid nog zo belangrijk is, zelfs een constitutionele opdracht is aan de krijgsmacht, maar dat zelfs existentiële en internationaal aangegane beloften ondergeschikt zijn geworden aan binnenlandse eisen van doelmatigheid en rechtmatigheid."
Defensie blijft de wonden dus likken. En dan het professionele wantrouwen van Financiën. Dat is misschien nog ernstiger dan de knorrigheid van de bondgenoten. Wie de moeite neemt om het regeerakkoord en de Introductiebundel Nieuwe Bewindslieden, waarin de nieuwe minister welkom wordt geheten en haar het ABC van haar nieuwe baan wordt uitgelegd, door te ploegen komt tot de conclusie dat het gekwelde departement zelfs niet zonder meer kan rekenen op de toegezegde +1,5 miljard. Daar staat namelijk dat de extra gelden niet automatisch naar Defensie gaan maar elk jaar moeten worden uitgelegd en verantwoord aan Financiën. ‘Intensiveringen (inclusief uitvoeringskosten) die nadere uitwerking behoeven worden op de aanvullende post van het ministerie van Financiën geboekt, in afwachting van concrete en doelmatige beleidsvoorstellen’, luidt de gijzelpassage. Door kritiek van Financiën en de Rekenkamer is op de boekhouding en bestedingsprocedures binnen Defensie in de afgelopen jaren voldoende wantrouwen in de Defensie-organisatie opgebouwd om de extra miljarden eerst maar veilig op een aparte rekening van de schatkist te zetten. Ank Bijleveld mag ieder euro dus pas uitgeven nadat Financiën ervan overtuigd is dat het geld rechtmatig en doelmatig zal worden besteed. Niet ongebruikelijk bij grote intensiveringen, maar in dit geval ook een signaal van argwaan. Het gaat misschien te ver om hier de recente affaires waarmee Defensie te kampen heeft ( seksueel wangedrag, Mali) rechtstreeks aan te koppelen, maar de geur van intransparantie en gebrek aan interne discipline helpen het externe vertrouwen niet. Nu weer de verrassing rond de fregatten. Hardnekkig zijn ook de rapporten van de Algemene Rekenkamer en IBO’s (Interdepartementale Beleidsonderzoeken) waarin Defensie wordt aangesproken op gebrek aan paraatheid, doorzichtigheid, onrechtmatigheden en - een ernstig te nemen understatement in Haagse taal - een aantal ‘onvolkomenheden’. Financiën kijkt niet alleen naar de bonnetjes, maar schuwt ook het beruchte, Lubberiaanse ‘meedenken’ over de inrichting van de krijgsmacht niet. Dat opent ook de deur voor ideeën die buiten de gevestigde orde van de krijgsmachtdelen en het Plein leven. Het zou dan ook goed zijn om de plannen van Defensie, inclusief de financiële haalbaarheid, te laten toetsen door een onafhankelijk commissie met een brede deskundigheid. De commissie zou ook moeten beoordelen of de voornemens voor modernisering van de Nederlandse krijgsmacht aansluiten bij de Europese tekortkomingen zoals geconstateerd door de EU en de NAVO.
Conclusie kan nu zijn dat veiligheid nog zo belangrijk is, zelfs een constitutionele opdracht is aan de krijgsmacht, maar dat zelfs existentiële en internationaal aangegane beloften ondergeschikt zijn geworden aan binnenlandse eisen van doelmatigheid en rechtmatigheid. Onder die omstandigheden heeft het kabinet Rutte-3 er dus nog een duo-minister bij: Ank moet tot 2021 eerst door het hoepeltje van minister Wopke uit Bennekom springen.
