De Nieuwe Zijderoute als Chinees Marshallplan?

Dit artikel verscheen eerder in het Atlantisch Perspectief nummer 5, 2022. 

De Nieuwe Zijderoute (一带一路, the Belt and Road Initiative, letterlijk: één gordel één weg) werd door de Chinese president Xi Jinping officieel aangekondigd in 2013. Hij deed dat tweemaal: eerst in Kazachstan voor de route over land (‘de gordel’ ofwel Silk Road Economic Belt) en een maand later in Indonesië voor de route over zee (‘de weg’ ofwel Maritime Silk Road). De Nieuwe Zijderoute is een mondiaal initiatief voor ontwikkeling en economische samenwerking van de Chinese overheid, gericht op het verbeteren van connectiviteit. Al snel werd de Nieuwe Zijderoute vergeleken met het Marshallplan. Die vergelijking begon aan populariteit te winnen in 2014[i] toen er artikelen werden geschreven om de twee te vergelijken. In 2015 kwam er ook een wetenschappelijk artikel dat de twee plannen vergeleek,[ii] en in datzelfde jaar maakte ook Financial Times de vergelijking.[iii] Maar waar is die vergelijking tussen de Nieuwe Zijderoute en het Marshallplan op gebaseerd? Hoe wordt er in China op de vergelijking gereageerd? En zijn er behalve grote verschillen toch ook overeenkomsten?

Overeenkomsten

De vergelijking tussen de Nieuwe Zijderoute en het Marshallplan komt niet uit de lucht vallen. Beiden waren of zijn plannen van grote financiële omvang en gericht op ontwikkeling en het opbouwen van respectievelijk infrastructuur en economieën, en beiden zijn gestart in de nasleep van een crisis. Zoals de voorbeelden hieronder illustreren zij er twee overeenkomsten tussen de Nieuwe Zijderoute en het Marshallplan zijn investeringen in infrastructuur en de industriële overcapaciteit in de landen die de plannen lanceerden.

Sommige projecten waarin geïnvesteerd wordt onder de vlag van de Nieuwe Zijderoute lijken op projecten waar Marshallhulp heen is gegaan. Een voorbeeld daarvan is infrastructuur zoals havens. Zo ging er Marshallhulp naar het vernieuwen en uitbouwen van de Siciliaanse haven van Agrigento, als onderdeel van een groter pakket met onder andere spoorlijnen, gebouwen en telecommunicatie. Het belang van het herstellen van infrastructuur was groot, zonder kon ook geen import en export plaatsvinden in Sicilië. Marshallhulp ging in meer landen naar infrastructuur, bijvoorbeeld het herstellen van gebombardeerde wegen, of havens die uitgebreid en vernieuwd moesten worden. Herstelde of nieuwe infrastructuur zorgde er niet alleen voor dat meer handel binnen Europa plaats kon vinden, maar diende ook een Amerikaans belang, namelijk het mogelijk maken van Amerikaanse export naar Europa.[iv]

Investeringen die vallen onder de Nieuwe Zijderoute gaan ook naar infrastructuurprojecten, zoals havens, wegen, spoorlijnen en luchthavens. Een voorbeeld is de hogesnelheidsspoorlijn tussen Jakarta en Bandung in Indonesië. De Chinese bedrijven en financiers die dit project uitvoeren hadden competitie van Japanse bedrijven die ook geïnteresseerd waren in het project. In 2015 won een consortium van een Indonesisch bedrijf (30%) en Chinese staatsbedrijven (70%) met financiering van de China Development Bank de opdracht. Als het project afgerond is moet de reis van Jakarta naar Bandung van 142 kilometer afgelegd kunnen worden in minder dan 40 minuten door een trein die 350 km per uur gaat. Nu duurt de reis nog 3 uur. In mei 2021 was het project voor 75% afgerond, en aan het eind van 2022 zouden de eerste testritten plaats moeten vinden. Voor de Chinese overheid is dit project een symbool van de Nieuwe Zijderoute en een voorbeeld van export van hogesnelheidsspoorlijnen. De spoorlijn tussen Jakarta en Bandung is het eerste project waarin de Chinese spoorwegsector de hele keten naar een ander land heeft kunnen exporteren.[v]

Een ander voorbeeld is een nieuwe terminal in de haven van Vado Ligure, vlakbij Genua, Italië. Dankzij investeringen van COSCO Shipping Ports en Qingdao Port International, beide dochterbedrijven van Chinese staatsbedrijven, is er een nieuwe terminal gebouwd in de haven van Vado Ligure. De nieuwe terminal maakt het mogelijk dat er grotere vrachtschepen de haven in kunnen en verhoogt daarmee de capaciteit (in aantallen containers) van de haven. De terminal is sinds december 2019 operationeel. Dit project is ontwikkeld door APM Terminals (onderdeel van het Deense Maersk) in samenwerking met de twee Chinese partijen. APM Terminals heeft het meerderheidsaandeel (50.1%)  in de samenwerking met de Chinese bedrijven. De nieuwe terminal wordt voor 50 jaar beheerd door de samenwerking tussen APM, COSCO en Qingdao. De nieuwe terminal moet de lokale economie bevorderen, in het bijzonder door het creëren van nieuwe banen.[vi] Tycho de Feijter gaat in zijn artikel in dit nummer van Atlantisch Perspectief in op drie voorbeelden van Chinese investeringen in havens in Afrika en het militaire aspect daarvan. Op dat aspect ga ik verder niet in.

Eén overeenkomst tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute is dus dat er onder beiden is geïnvesteerd in infrastructuur. Een andere overeenkomst tussen de twee plannen heeft te maken met de industriële capaciteit van de Verenigde Staten en van China. Tegen het einde van de Tweede Wereldoorlog had de Verenigde Staten een grote productie-industrie en veel capaciteit op dat gebied. Binnenlands nam de vraag daarnaar af en dat zorgde voor stagnerende groei. Vanwege deze overcapaciteit waren de Verenigde Staten op zoek naar buitenlandse markten voor hun producten. Onderdeel van de Marshallhulp was dat landen die geholpen werden ook Amerikaanse investeringen moesten accepteren en Amerikaanse goederen moesten importeren. Op een vergelijkbare manier was er in China, na de bouw van veel binnenlandse infrastructuur deels ook als gevolg van het ‘Go West’-beleid, een overcapaciteit van productie-industrie - specifiek op het gebied van infrastructuur. De Nieuwe Zijderoute, die aan het begin vooral bestond uit grote infrastructuurprojecten, sloot aan bij de het aanbod van die industrie.[vii]

De blik vanuit China

De Chinese overheid hoort de vergelijking tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute liever niet. In een interview uit 2018 benadrukt de Chinese viceminister van Buitenlandse Zaken, Le Yucheng, dat het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute fundamenteel verschillend zijn. Hij karakteriseert het Chinese initiatief als eeuwenoud, verwijzend naar de handel langs de zijderoute van de oudheid tot de late middeleeuwen, maar ook als nieuw: de Nieuwe Zijderoute als passend onderdeel in de 21e eeuw en de tijd van globalisering. Daarentegen beschrijft hij het Marshallplan als een product van een specifieke tijdsgeest: de Koude Oorlog en strijd tussen de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. 

Wat voor China van belang is, is dat de Nieuwe Zijderoute niet gepresenteerd wordt als een openlijk geopolitiek en ideologisch project - wat de Marshallhulp deels ook was. Onderdeel van het Marshallplan was het tegengaan van communisme in Europa. China maakt in haar buitenlandbeleid, ook als het gaat over ontwikkelingssamenwerking of investeringen, het punt dat het zich niet bemoeit met interne politiek van andere landen. Of een land democratisch of autocratisch is maakt voor samenwerking met China niet uit, dat wil de Chinese overheid graag uitdragen. Ook in de context van de Nieuwe Zijderoute is dit van belang. De Chinese overheid wil niet dat andere landen kritiek hebben op haar eigen systeem, en draagt dus uit dat het zelf neutraal is ten opzichte van de politieke systemen van andere landen dus ook uit. In het interview uit 2018 noemt Le de Nieuwe Zijderoute een initiatief van ‘economische samenwerking en connectiviteit’ waar hij het Marshallplan tegenover plaatst als een plan met ‘duidelijke ideologische en geopolitieke boventonen’. 

Een ander maar gerelateerd verschil dat Le noemt is welke landen er deel kunnen en konden deelnemen aan de twee initiatieven. Het Marshallplan was gericht op Europa, terwijl de Nieuwe Zijderoute wereldwijd projecten heeft. Le zegt dat het Marshallplan de Sovjet-Unie en Oost-Europa uitsloot, maar noemt daarbij niet dat de Sovjet-Unie zelf niet deel wilde nemen en dat de Sovjet-Unie invloed uitoefende om de andere landen in Midden- en Oost-Europa niet deel te laten nemen. In tegenstelling tot uitsluiting noemt Le dat de Nieuwe Zijderoute iedereen bij elkaar brengt, en dat Chinees buitenlandbeleid gestoeld is op ‘vreedzame ontwikkeling en win-win samenwerking’.[viii] 

De Chinese overheid probeert met ‘vreedzame ontwikkeling en win-win samenwerking’ de Nieuwe Zijderoute te verkopen. In dat opzicht is er wel een vergelijking tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute te maken. Ook de Amerikanen hadden een propagandalijn om het Marshallplan aan de man te brengen. In Nederland bleken posters en tentoonstellingen effectief, ook werden er pamfletten over het Marshallplan op KLM-vluchten uitgedeeld.[ix]

Verschillen

Er zijn niet alleen overeenkomsten, maar er bestaan, naast het tijdsgewricht, ook grote verschillen tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute. Belangrijke onderdelen van het Marshallplan zoals ideologische voorwaarden voor deelname, uitgesproken strenge voorwaarden voor het ontvangen van geld en een einddatum heeft de Nieuwe Zijderoute niet. Ook bestond het Marshallplan uit financiële steun die van de Amerikaanse overheid direct naar andere overheden ging en dat werkt bij de Nieuwe Zijderoute anders.

Een belangrijke voorwaarde voor Europese overheden om Marshallhulp te kunnen ontvangen, was dat ze niet communistisch waren. Marshall deed zelf, in aanloop naar de Italiaanse verkiezingen in 1948, uitspraken met de strekking dat Italië geen financiering en investeringen vanuit het Marshallplan zou krijgen als de Italiaanse Communistische Partij aan de macht zou komen. De voorwaarde dat communisten niet aan de macht mochten zijn om Marshallhulp te krijgen, zorgde ervoor dat andere politieke partijen in Europa een belang hadden om coalities te vormen zonder communistische partijen.[x] Zo’n ideologische voorwaarde voor deelname heeft de Nieuwe Zijderoute niet. Zoals hierboven genoemd is een kernonderdeel van het verhaal dat de Chinese overheid uitdraagt over de Nieuwe Zijderoute juist dat het landen verbindt. De Chinese overheid is het oneens met het ‘democratieën versus autocratieën’-narratief van de Amerikaanse President Biden. Voor China is politiek systeem of ideologie dan ook geen belangrijke factor bij het aangaan van samenwerkingen onder de vlag van de Nieuwe Zijderoute. China heeft Nieuwe Zijderoute memoranda van overeenstemming met veel verschillende landen, volgens de Council on Foreign Relations doen er in ieder geval 138 landen, tenminste in naam, mee.[xi] Daar zitten landen met allerlei verschillende inkomensniveaus en verschillende politieke systemen bij. Overigens betekent ‘officieel’ meedoen aan de Nieuwe Zijderoute, bijvoorbeeld door het tekenen van een memorandum van overeenstemming, niet per definitie dat er een Nieuwe Zijderoute-project plaatsvindt in dat land.

Een volgend verschil tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute zijn de strenge voorwaarden die ermee samengaan. Bij ontwikkelingssamenwerking is vaak sprake van strenge voorwaarden: het ontvangende land moet politieke en economische beleidsveranderingen doorvoeren om aanspraak te kunnen maken op financiële steun. Ten tijde van het Marshallplan speelden zulke voorwaarden ook een rol, zoals het ‘in evenwicht brengen van begrotingen, stabiliseren van wisselkoersen en opheffen van handelsbelemmeringen’.[xii] Dit type voorwaarden kent de Nieuwe Zijderoute niet. Dat heeft deels te maken met een verschil in doelstelling: de Nieuwe Zijderoute is niet op economische wederopbouw gericht en het Marshallplan was dat wel.

De Marshallhulp kende naast een specifieke regio waar het zich op richtte ook een vaste looptijd.[xiii] Onder de Nieuwe Zijderoute staan projecten los van elkaar en zijn ze flexibeler. Er is geen vooraf vastgestelde looptijd voor de Nieuwe Zijderoute, het initiatief breidt zich steeds uit (eerder naar Latijns-Amerika, maar ook naar het Arctisch gebied met de lancering van de ‘Polar Silk Road’). De Nieuwe Zijderoute is een verzamelterm van projecten die in praktische zin los van elkaar staan. Ze kunnen verschillende uitvoerders, financiers en looptijden hebben. Er zijn ook projecten die al onderhandeld of begonnen waren voor de lancering van de Nieuwe Zijderoute, of voor een land officieel deelnam, maar die toch in het plaatje passen. Een voorbeeld daarvan is de nieuwe terminal in de Italiaanse haven die eerdergenoemd is.

Hieraan gerelateerd is ook het verschil in financiering tussen de Marshallhulp en de projecten onder de Nieuwe Zijderoute. De Amerikaanse overheid had de organisatie European Cooperation Administration opgericht waar de leningen en giften die de Amerikaanse overheid uitdeelde werden beoordeeld, na aanvraag van Europese overheden. De Europese landen kwamen samen in de Organisation for European Economic Cooperation om gezamenlijk het gebruik van de Marshallhulp te coördineren.[xiv] De financiering van de Nieuwe Zijderoute werkt heel anders en is niet centraal gecoördineerd op de manier dat Marshallhulp dat wel was. Projecten onder de Nieuwe Zijderoute staan allen op zich en kunnen verschillende financiers hebben, al zijn vaak de Export-Import Bank of China of de China Development Bank betrokken. Maar financiering voor Nieuwe Zijderoute projecten hoeft niet per definitie van deze staatsbanken te komen, ook private partijen kunnen daar een rol in spelen. Bovendien zijn projecten onder de Nieuwe Zijderoute in bijna alle gevallen geen ‘hulp’ maar leningen en investeringen.[xv] Ondanks de voorbeelden van projecten die financieel niet haalbaar bleken te zijn, is het maken van winst in principe de motivatie voor het starten van projecten die bij de Nieuwe Zijderoute kunnen horen. Onderhandelingen over projecten vinden plaats tussen de geïnteresseerde partijen en bijvoorbeeld het tekenen van memoranda van overeenstemming vindt bilateraal met andere overheden plaats. Er zijn geen speciaal opgerichte instituties om financiering te coördineren zoals ten tijde van het Marshallplan. 

Het belang van het narratief

Giles Scott-Smith beargumenteerd dat de politieke mythe - een sterk narratief - van het Marshallplan vandaag nog steeds belangrijk is. Het narratief van het Marshallplan is in de Verenigde Staten onderdeel van het betoog van degenen die vinden dat “weldadig internationalisme” het Amerikaanse buitenlandbeleid moet sturen.[xvi]

Dat in Nederland een narratief over de Marshallhulp als van enorm economisch belang bestaat werd bijvoorbeeld duidelijk toen Lambertus Giebels in de Groene Amsterdammer het geld dat door Indonesië is betaald aan Nederland na de onafhankelijkheid kwalificeerde als ‘bijna net zoveel als Marshall’. Volgens Anne-Lot Hoek en Ewout van der Kleij maakte hij de vergelijking met de Marshallhulp ‘om het belang van de Indonesische bijdrage kracht bij te zetten’. Overigens concluderen zij dat Indonesië in de jaren vijftig miljarden meer aan Nederland betaalde dan wat er uit de Marshallhulp kwam.[xvii]

De Nieuwe Zijderoute heeft natuurlijk nog geen mythe (al is het wel gelinkt aan een mythe over de traditionele zijderoute), maar narratief speelt wel een belangrijke rol. De Nieuwe Zijderoute, of ‘Belt and Road’ heeft als naam bijgedragen aan China’s narrative power en een positief beeld van China, in het bijzonder in het mondiale Zuiden. Onderdeel van dat narratief is dat de Nieuwe Zijderoute bijdraagt aan vreedzame ontwikkeling en win-win samenwerking, en economische ontwikkelingskansen voor iedereen biedt. In Europa en Noord-Amerika bestaat een negatiever beeld van de Nieuwe Zijderoute, bijvoorbeeld dat de leningen bij zouden dragen aan onhoudbare schulden en dat de projecten schadelijk zijn voor het milieu. Of het narratief in de toekomst blijft bijdragen aan een positief beeld van China is de vraag. Dit jaar stapten Estland en Letland uit het 16+1 samenwerkingsverband (inmiddels dus 14+1), een onderdeel van de Nieuwe Zijderoute, met China. Niet waargemaakte verwachtingen kunnen een sterk narratief schaden. 

Conclusie

Er zijn globaal gezien een aantal overeenkomsten tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute, bijvoorbeeld de nadruk op investeringen in infrastructuur. Er bestaan vooral ook veel verschillen tussen het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute, zoals de ideologische voorwaarden om geld te kunnen ontvangen die het Marshallplan had. Iets vergelijkbaars kent de Nieuwe Zijderoute niet. De Chinese overheid benadrukt juist dat in principe iedereen onderdeel kan zijn van haar initiatief. Dit toont twee verschillende strategieën: waar de Verenigde Staten selectief landen insloot en uitsloot probeert China andere landen dichterbij haar economische en geopolitieke belangen te brengen.[xviii]

Een ander verschil is de manier waarop de financiering werkt, en dat het Marshallplan voor een groot deel uit giften bestond, terwijl de Nieuwe Zijderoute vooral uit leningen en investeringen bestaat. Het Marshallplan en de Nieuwe Zijderoute hebben verschillende doelstellingen, het Marshallplan was gericht op algehele economische wederopbouw en de Nieuwe Zijderoute is dat niet.

Beide plannen hadden en hebben geopolitieke motivaties: het Marshallplan diende het doel om communisme in Europa te bestrijden, de Nieuwe Zijderoute draagt bij aan grotere Chinese invloed en meer vriendschappelijke banden met China. Dat voor een land meedoen aan de Nieuwe Zijderoute niet per definitie betekent dat er projecten plaatsvinden in dat land, illustreert dat de Nieuwe Zijderoute naast een economisch ook een (geo-)politiek doel heeft.

Een interessante overeenkomst tussen de twee is het belang van de rol van het narratief dat gepaard gaat met het ontwikkelingsplan. Niet alleen de economische uitkomsten doen ertoe als het op het succes van een ontwikkelingsplan aankomt.