Pools migratiereferendum zet Europese onderhandelingen verder op scherp

Polen wil met een referendum over migratie druk uitoefenen op de onderhandelingen daarover in de EU. Of het land zo onder Europese regels kan uitkomen, is de vraag, schrijft Saskia Hollander.

Niet alleen in Nederland, maar ook in andere EU-landen zorgt het asiel- en migratiebeleid voor behoorlijke frictie. In Polen heeft de premier Mateusz Morawiecki een referendum aangekondigd over de relocatie van asielzoekers binnen de Europese Unie. Het referendum zal gehouden worden op dezelfde dag als de Poolse parlementsverkiezingen komend najaar. Hiermee wil Morawiecki twee dingen bereiken: de verkiezingen winnen op basis van anti-migratie- en anti-EU sentimenten én invloed uitoefenen op de Europese migratie-onderhandelingen. Met een gewonnen referendum zal de Poolse regering proberen uit te komen onder de uitvoering van de Europese afspraken. De lidstaten van de EU moeten dus óf terug naar de tekentafel voor een migratiedeal die door alle lidstaten gesteund wordt, óf zo snel mogelijk met een effectieve instrumenten komen om landen te dwingen tot implementatie.

Begin juni werd door de Europese ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een akkoord bereikt over twee belangrijke voorstellen uit het EU-asiel- en migratiepact. Het eerste betreft een asielprocedure aan de EU-buitengrens waarin snel onderscheid moet worden gemaakt tussen personen met een kansarm en kansrijk asielverzoek. Het tweede is een solidariteitsmechanisme dat landen verplicht asielzoekers over te nemen van landen waar de meeste van hen binnenkomen – met de mogelijkheid om in plaats daarvan een financiële bijdrage te doen als een lidstaat geen asielzoekers wil opnemen.

Polen en Hongarije stemden tegen dit voorstel; Bulgarije, Litouwen, Malta en Slowakije onthielden zich van stemming. Aangezien sinds het verdrag van Lissabon de Raad niet meer met unanimiteit hoeft te beslissen over asielzaken, volstond een gekwalificeerde meerderheid in de Raad om een standpunt in te nemen. Als het Europees Parlement deze richting volgt en Raad en Europees Parlement gezamenlijk tot een beslissing komen, zullen ook de lidstaten die tegen stemden zich aan de nieuwe regels moeten houden. Polen kondigt nu een referendum aan en zal – als de regering het referendum wint – de uitslag gebruiken om druk uit te oefenen op de EU.

Dubbele winst

Het zijn bekende referendumtactieken. Door een referendum over een onderwerp waarop een regeringspartij kan ‘scoren’ – in dit geval migratie – te koppelen aan verkiezingen, kan de partij dubbele winst behalen: een gewonnen referendum én gewonnen verkiezingen. Daarmee versterkt ze haar legitimiteit voor de komende periode aanzienlijk. Een dergelijke koppeling draagt bovendien bij aan een hoge opkomst – hetgeen in veel landen (waaronder Polen) nodig is om een referendum geldig te maken.

Het is ook niet de eerste keer dat een referendum wordt ingezet om het Europese asiel- en migratiebeleid te beïnvloeden. In 2016 hield Hongarije al een referendum over de toenmalige verplichte verdeling van vluchtelingen. Die verplichting kwam toen tot stand nadat op dit onderwerp gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad voor het eerst werd ingezet. Het referendum was echter ongeldig omdat de opkomstdrempel niet werd gehaald.

Er zijn legio andere voorbeelden van EU-gerelateerde referenda die gebruikt werden in EU-onderhandelingen, met wisselend succes voor de initiators. Het Zweedse referendum over de euro in 2003 pakte goed uit: door de Zweedse tegenstem heeft de toenmalige regering als het ware een onofficiële ‘opt-out’ afgedwongen, waardoor Zweden de euro niet hoeft in te voeren.

Het kan echter ook misgaan. Bijvoorbeeld voor de toenmalige Britse premier David Cameron. Hij gebruikte in 2016 het vooruitzicht van het referendum over het Britse EU-lidmaatschap als instrument om nieuwe lidmaatschapsvoorwaarden voor zijn land af te dwingen, daarbij rekenend op een remain-stem – een faliekante misrekening, zo bleek later.

Anti-migratie en anti-EU sentimenten doen het in Polen meestal goed

De vraag is nu dus of de Poolse strategie kans van slagen heeft. Of het referendum bijdraagt aan een verkiezingsoverwinning van de zittende Poolse regeringspartij PiS moet blijken. Anti-migratie en anti-EU sentimenten doen het in Polen over het algemeen goed. Recente peilingen laten zien dat ongeveer driekwart van de Poolse bevolking tegen het Europese relocatieplan is. Tegelijkertijd stuit het referendum bij aanhangers van de oppositie op weerstand. Het is de vraag welke afweging zij die dag zullen maken.

Gebonden

Ook de impact op de Europese migratieonderhandelingen hangt af van de referendumuitslag. En net zo belangrijk is de opkomst. In Polen is de uitslag van een referendum bindend indien meer dan de helft van het aantal stemgerechtigden eraan heeft deelgenomen. Omdat het Poolse migratiereferendum tegelijkertijd met de verkiezingen wordt gehouden, wordt de opkomstdrempel zeer waarschijnlijk gehaald.

Ook met een geldende en bindende tegenstem is Polen gebonden aan de Europese afspraken. De nieuwe Poolse regering bevindt zich dan in een spagaat, omdat zij zich aan de ene kant moet houden aan de EU-afspraken en tegelijkertijd gehoor dient te geven aan de uitslag van het referendum.

De Poolse regering zal er alles aan doen om het referendum te gebruiken om gunstigere voorwaarden af te dwingen in de komende onderhandelingen of om onder gemaakte afspraken uit te komen.

Een nee-uitslag stelt de lidstaten voor een strategische dilemma: teruggaan naar de tekentafel voor afspraken die wel door alle lidstaten gesteund worden of Polen en Hongarije dwingen tot implementatie door middel van effectieve instrumenten. Dat laatst kan bijvoorbeeld door Europese fondsen te koppelen aan voortgang in de uitvoering.

Met dit alles is haast geboden. Als regeringen op electoraal gevoelige dossiers zoals migratie worden overstemd in de EU dreigt immers altijd het risico dat regeringen nieuwe regels niet zullen uitvoeren en een referendum gebruiken om dat optreden voor de buitenwereld te legitimeren.