Er zijn vele oorzaken aan te wijzen voor de eurocrisis en het gebrekkige functioneren van de EMU. De oplossing wordt vaak gezocht in meer centralisatie van bevoegdheden in Brussel (een de facto politieke unie). Adriaan Schout argumenteert dat er een alternatief is voor deze vorm van perverse integratie: effectieve nationale instituties.
Volgens velen gaat de eurocrisis niet over de euro maar over financiële markten. Wat de precieze oorzaak ook moge zijn: het lijkt uiteindelijk een puur economische crisis te zijn. De financiële sector heeft inderdaad de crisis aangezwengeld, maar er zijn ook andere factoren aan te wijzen. Zwakke nationale overheden met hoge private schulden, corruptie en inflexibele arbeidsmarkten maakten de situatie onhoudbaar en hebben de economische crisis aangejaagd. Daarom is het verwonderlijk dat economische discussies over oplossingen voor de eurocrisis gaan over verdiepte integratie op Europees niveau.
Economen hebben gewezen op het gevaar van een halfslachtige EMU. Met de invoering van de euro werd de monetaire unie opgetuigd terwijl de economische (nu: politieke) unie ontbrak. In economische analyses wordt vastgesteld dat deze politieke unie een centrale bank zou moeten hebben met meer verantwoordelijkheden, EU obligaties om rentetarieven te verlagen en solidariteitsmechanismes. Daarnaast vragen economen zich af of een beleid gericht op strakke bezuinigingen wel verstandig is. Zij pleiten voor meer groei-initiatieven en overdrachten.
In de context van deze fundamentele economische discussies is het niet verwonderlijk dat Barroso's blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie stappen presenteert voor verdere centralisatie inclusief een apart EU budget, euro-obligaties en een nieuwe verdragswijziging. Hiermee impliceren de plannen van Barroso ook de transformatie van de Europese Commissie in een Europese regering met Europese belastingen, een groter EU-budget en een sterkere rol voor het Europees Parlement. Deze tendens ligt in het verlengde van pogingen om zogenaamde weeffouten in de EMU te herstellen. Veel economen willen in feite een politieke unie.
Maar, door het gebrek aan vertrouwen in de zuidelijke lidstaten zijn de Noord-Europese landen niet bereid om EU-obligaties te accepteren, te betalen voor een resolutiemechanisme voor banken of goedkeuring te geven voor andere maatregelen die leiden tot een overdrachtsunie. Uiteindelijk lijkt de EU gevangen te zitten in het Mundell-Fleming trilemma dat de combinatie van vaste wisselkoersen, vrij verkeer van kapitaal en een onafhankelijk economisch beleid door lidstaten onmogelijk maakt.
Toch lijkt het doorzetten van de koers van verdiepte integratie een vorm van perverse integratie te zijn. De eurocrisis is namelijk ontstaan op nationaal niveau en dat is dan ook de bestuurslaag waar oplossingen zullen moeten worden gevonden en worden geïmplementeerd. Het begrijpen van de eurocrisis vereist niet alleen economisch inzicht, maar ook analyse van economische instituties. Bankentoezicht faalde in alle landen, nationale statistieken bleken onbetrouwbaar, nationale politieke partijen in nogal wat lidstaten leiden aan corruptie en regionale overheden zijn nauw verweven geweest met de vastgoedsector. Het belang van het nationale niveau wordt onderstreept door het feit dat de nationale bevolkingen niet enthousiast zijn over federalisering op Europees niveau. Desalniettemin wordt steeds verdiepte integratie op EU niveau gezocht.
Nationale instellingen bepalen de staat van de economie en veel van deze instellingen zijn ineffectief. Het is onmogelijk om de EMU te laten functioneren met (semi-)falende staten. Politici moeten doen wat ze het meest verafschuwen: het accepteren van een onafhankelijke Europese controle (in welke vorm dan ook) van hun nationale bestuursapparaten. Dit betekent een controle op de onafhankelijkheid en kwaliteit van nationale statistische systemen, nationale autoriteiten voor budgetcontroles en economisch beleid, dereguleringsautoriteiten, belastinginningssystemen etc. etc. Ook is deze inspectie nodig om de kwaliteit van sociaal-economische overlegstructuren te waarborgen, om de omvang en kwaliteit van regionale overheden te toetsen, om politieke partijen betrouwbaar te houden, om het transparantiebeleid in lidstaten uit te bouwen en om de functionaliteit van het arbeidsmarktsbeleid en onderwijssystemen te borgen, etc.
De voorgestelde maatregelen van Barroso om de EMU te versterken worden minder noodzakelijk als nationale instellingen over een zelfreinigend vermogen beschikken. Het centraliseren van besluitvorming in reactie op problemen die op nationaal niveau zijn ontstaan, en die gewoon op dat niveau aangepakt kunnen worden, staat haaks op het subsidiariteitsbeginsel zoals vastgelegd in de Europese verdragen.
De voedselcrisis in de jaren negentig werd niet opgelost met een 'voedselunie' maar door het opzetten van voedselautoriteiten die onderdeel vormen van Europese netwerken met regels, wetgeving en onafhankelijk toezicht. Ook het mededingingsbeleid in de EU is gebaseerd op onafhankelijke nationale autoriteiten die georganiseerd zijn in EU verband.
Als lidstaten geen vertrouwen hebben in het functioneren van elkaars bestuursapparaten dan zullen stappen richting verdiepte integratie onmogelijk zijn. Daarnaast geldt dat centralisatie minder noodzakelijk is wanneer lidstaten beschikken over effectieve nationale instellingen. Met andere woorden, centralisatie is gedoemd te mislukken als nationale overheden zwak zijn. Daarnaast heeft centralisatie geen steun van de bevolkingen. Het hervormen van nationale instellingen kan niet gebeuren zonder EU netwerken en wetgeving, maar het zwaartepunt zal op nationaal niveau moeten blijven liggen. Zo zullen de zwakke lidstaten door de Europese Commissie nog altijd aangesproken worden op ongepast beleid, waarmee ze wellicht automatisch een afkeer krijgen voor de EU, maar hiermee kan ook worden voorkomen dat 'Brussel' het eeuwige zwarte schaap blijft.
Deze nadruk op nationale instellingen is tevens nodig om de impasse in het sociaal beleid te doorbreken. Een groeiagenda is mede tegengehouden door het gebrek aan vertrouwen in nationale instellingen. Lidstaten met een triple-A status vrezen voor de vermindering van hervormingsprikkels elders. Echter, zonder sociale steun kan de euro uit elkaar vallen door de consequenties van collectieve bezuiniging. Groei wordt niet gerealiseerd door meer geld (wat er niet is), maar moet gestoeld zijn op gedegen nationaal beleid en duurzame nationale instituties.
In de discussie over verdiepte integratie moet de aandacht allereerst uitgaan naar nationale instellingen. Barroso's agenda voor de ontwikkeling van de EMU lijkt logisch voor economen die het belang van nationale instellingen niet in beschouwing nemen maar zal uiteindelijk of niet functioneren of een overdrachtsunie vereisen die politiek zeer gevaarlijk is.
Adriaan Schout is Deputy Director Research bij Instituut Clingendael
Lees meer over de eurocrisis op Europa Nu
