De bestrijding van hybride dreigingen

De term ‘hybride’ domineert thans de discussies over veiligheid en defensie. Drie van de vaak geciteerde hybride dreigingen zijn: cyberaanvallen, desinformatie en de beïnvloeding van verkiezingen. Westerse landen hebben moeite dit soort dreigingen tegen te gaan, met name omdat dit meer vereist dan alleen een militaire respons. Hybride dreigingen kunnen namelijk zowel militaire als civiele doelen raken en ze treffen evenzeer private bedrijven, maatschappelijke instellingen en de burgers zelf.

Voor de Europese Unie (EU) en de NAVO zijn hybride dreigingen dan ook een prioritair aandachtsgebied.  In 2016 en 2017 stelden beide organisaties een lijst op van 74 gebieden van samenwerking, waarvan ten minste 22 voorstellen betrekking hadden op de bestrijding van hybride dreigingen (countering hybrid threats). De vraag doemt nu op wat er terecht is gekomen van de intensivering van de EU-NAVO samenwerking op dit gebied en welke mogelijkheden zich aandienen voor verdere uitbreiding en verbetering van die samenwerking.  

Het Instituut Clingendael heeft de bovenstaande vragen beantwoordt in het rapport Countering hybrid threats: steps for improving EU-NATO Cooperation van oktober 2021. In deze versie zijn de belangrijkste aspecten van dit rapport vertaald naar het Nederlands, waarbij de focus ligt op onderdelen uit het hoofdstuk ‘Conclusies en aanbevelingen’.

Context

EU-NAVO samenwerking ten behoeve van de bestrijding van hybride dreigingen is niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk aangezien beide organisaties niet voldoende zijn uitgerust om onafhankelijk van elkaar deze dreigingen het hoofd te bieden, gezien hun brede en dynamische karakter. Zowel de EU als de NAVO en hun lidstaten zijn zich bewust van deze noodzaak, wat zich heeft vertaald in een intensivering van samenwerking tussen beide organisaties gedurende de afgelopen jaren.

Een internationaal aanvaarde definitie van hybride dreigingen is er echter niet. De gemeenschappelijke deler van de bestaande definities is dat hybride dreigingen bestaan uit een gecombineerd gebruik van militaire en niet-militaire middelen ter ondermijning van maatschappijen. Minder eensgezindheid bestaat over de samenstelling van de gereedschapskist die kan worden ingezet om deze dreigingen aan te pakken, behalve dat ze bestaan uit een combinatie van militaire en niet-militaire middelen. De afwezigheid van een algemeen aanvaarde definitie – ook in de EU-NAVO context – biedt ruimte voor flexibiliteit om de samenwerking tussen beide organisaties in de bestrijding van hybride dreigingen uit te breiden.

Wat is er al bereikt?

De bestrijding van hybride dreigingen omvat ongeveer een derde van het totaal van 74 projecten op de EU-NAVO lijst, waarmee het belang van samenwerking tussen beide organisaties op dit gebied wordt benadrukt. De 22 samenwerkingsgebieden zijn opgedeeld in vijf categorieën: situational awareness, strategic communications, crisis response, bolstering resilience en cyber security and defence (deze laatste categorie staat apart vermeld op de lijst, maar wordt veelal beschouwd als ‘hybride’). In algemene zin is de EU-NAVO samenwerking in deze vijf categorieën verbeterd in de afgelopen vijf jaren. De (informele) contacten tussen de medewerkers van beide organisaties zijn uitgebreid. De gestructureerde (politieke) dialoog en de verschillende gemeenschappelijke oefeningen, die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd, onderstrepen eveneens deze conclusie. Het European Centre for Countering Hybrid Threats, een onafhankelijke, internationale, netwerk gestuurde organisatie in Helsinki, staat open voor deelname van alle lidstaten van zowel de EU als de NAVO. Het platform vervult bovendien een sleutelrol wat betreft het delen van informatie tussen de EU en de NAVO en biedt ruimte voor bijeenkomsten van nationale en internationale deskundigen.

Helaas is de beoordeling minder positief als het gaat over samenwerking die zaken betreft zoals de formele uitwisseling van informatie, de ontwikkeling van gemeenschappelijke acties, het combineren van (dreigings)analyses en het opstarten van activiteiten waarbij beide organisaties volledig betrokken zijn. Daarvoor bestaat nog steeds een groot gat tussen de politieke retoriek van ‘EU-NAVO samenwerking gaat prima’ en de realiteit van echte en concrete samenwerking. Een voorbeeld hiervan is de lijst van samenwerkingsgebieden, die op vele onderdelen nog niet volledig is uitgevoerd. Zo ontbreekt bijvoorbeeld een gemeenschappelijke dreigingsanalyse op het gebied van situational awareness. Dat geldt ook voor cyber security and defence: de vaststelling van mogelijke synergiën in de omgang met cyberdreigingen is niet van de grond gekomen. Weer een ander voorbeeld betreft de lijst zelf: deze is sinds 2017 ongewijzigd gebleven, terwijl nieuwe hybride dreigingen zich hebben gemanifesteerd, waarvan het meest recente voorbeeld is dat Belarus met betrokkenheid van militaire grenswachten migranten illegaal doorsluist naar Litouwen en Polen.

Er blijven dan ook belangrijke obstakels bestaan voor de uitbreiding van EU-NAVO samenwerking ondanks de goed functionerende contacten tussen beide organisaties op hoog-politiek niveau. Sommige obstakels kunnen verdwijnen naarmate de tijd vordert, zoals de erkenning van het uiteenlopende karakter en de verschillende geaardheid van de EU-instellingen en de NAVO-organisatie. Andere barrières lijken te blijven bestaan, in elk geval voor de nabije toekomst. De politieke blokkade veroorzaakt door het Cyprus-Turkije geschil is de centrale factor die verhindert dat formele samenwerkingsvormen tussen beide organisaties beter benut kunnen worden, inclusief de uitwisseling van geclassificeerde informatie. De EU- en NAVO-medewerkers hebben hiervoor praktische oplossingen gevonden, maar deze hebben geen duurzaam karakter. Volledige uitwisseling van dergelijke informatie naar alle lidstaten vormt daardoor een onoverkomelijke horde. Voorzichtigheid is geboden om de uitbreiding van de formele contacten tussen de EU en de NAVO instellingen te zien als de methode voor verbeterde EU-NAVO samenwerking. Deze weg is zeker te benutten voor verdieping van de samenwerking op stafniveau, maar kan geen vervanging bieden voor de vereiste politieke wil van alle EU en NAVO lidstaten om in te stemmen met uitwisseling van alle vereiste informatie. In dit verband is de afwezigheid van een beveiligd communicatiekanaal voor de uitwisseling van geclassificeerde informatie – een primaire randvoorwaarde om dit vraagstuk op te lossen – een ernstige zorg. Tenslotte zijn de lidstaten zelf terughoudend ten aanzien van de bereidheid alle informatie over hybride dreigingen en de bestrijding daarvan te delen, mede aangezien zij het gebied van hybride dreigingen in de eerste plaats beschouwen als een nationale verantwoordelijkheid.

Potentieel voor toekomstige samenwerking

Gebaseerd op de gemeenschappelijke lijst van 2016-2017 hebben de EU en de NAVO de samenwerking toegespitst op concrete activiteiten. Wat evenwel ontbreekt is een strategische visie. De nadruk lijkt vooral te liggen op het vinden van de juiste antwoorden op hybride dreigingen, terwijl te weinig aandacht wordt besteed aan de intenties en doelstellingen van de actoren die de hybride middelen inzetten. Beide organisaties zouden op de lange termijn profijt kunnen hebben van een meer strategische benadering die zich meer daarop richt. Deze tekortkoming zou opgeheven kunnen worden in de vorm van een strategische dialoog tussen de EU en de NAVO op het niveau van hoge ambtenaren en in ministeriele bijeenkomsten. Uiteraard zouden China en Rusland hoog op de agenda dienen te staan wanneer de EU en de NAVO intenties en doelstellingen van deze grootmachten vaststellen.

De resultaten van de EU-NAVO samenwerking laten voortgang zien, maar dit voltrekt zich in een relatief traag tempo en stap-voor-stap. Zolang de algemene voorwaarde voor een hoger tempo van samenwerking tussen beide organisaties ontbreekt ten gevolgen van de politieke blokkade verband houdend met het Cyprus-Turkije vraagstuk, zijn grotere stappen onwaarschijnlijk. Wel kunnen de EU en de NAVO twee andere stappen zetten. Allereerst kunnen de 22 voorstellen van 2016-2017 alsnog volledig uitgevoerd worden. Dit geldt in het bijzonder voor trainingen en oefeningen alsmede verdergaand gebruik van het Hybrid Centre of Excellence in Helsinki als draaischijf voor informatie-uitwisseling en ontmoetingsplaats voor deskundigen. Daarnaast kan de toekomstige samenwerking ook worden uitgebreid zoals hieronder aanbevolen wordt, inclusief het gebruik van andere verbanden die meer potentieel herbergen voor verdergaande samenwerking, ook op het gebied van de bestrijding van hybride dreigingen.

Aanbevelingen

Verwachtingsmanagement

• Een meer strategische benadering kiezen voor de bestrijding van hybride dreigingen, waarbij het accent moet liggen op het achterhalen van de strategische intenties en doelstellingen van (mogelijke) tegenstanders.
• Duidelijker en transparanter vaststellen welke capaciteiten en comparatieve voordelen beide organisaties hebben op het gebied van (gezamenlijke) bestrijding van hybride dreigingen.
• Heidagen op hoog-niveau, te organiseren door het Hybrid Centre of Excellence in Helsinki, dienen herstart te worden voor de bespreking van deze kwesties door EU en NAVO stafleden gezamenlijk.

Informatieverdeling

• Intensivering van de uitwisseling van publiek beschikbare informatie, bijvoorbeeld door de oprichting van een digitaal platform voor informatieverdeling dat relevante belangenbehartigers, militair en civiel, kunnen benutten voor het delen van informatie en onderzoek naar hybride dreigingen. Bepaalde externe (niet-gouvernementele) belangenbehartigers zouden hierbij betrokken kunnen worden en het zou ook brede maatschappelijke betrokkenheid bevorderen.
• Mogelijkheden onderzoeken voor een EU-NAVO communicatieplatform voor de uitwisseling van geclassificeerde informatie, wellicht gebaseerd op een aantal prioritaire gebieden.

Crisisreacties

• NAVO en EU stafleden dienen de regelmatige uitwisseling van informatie en scenario’s structureel onder te brengen in hun coördinatie- en samenwerkingsprocessen teneinde dit common practice te maken. De crisisreactiemechanismen van de EU en de NAVO dienen bovendien meer op elkaar afgestemd te worden. Hiervoor zal extra capaciteit moeten worden aangewend.
• Het opstellen van een gemeenschappelijke leidraad of handelingsaanwijzing voor een collectief antwoord op (hybride) crises. Hierbij is het van belang datuiteenlopende scenario’s worden opgenomen, waarin een dergelijk antwoord van de EU en de NAVO wordt vereist met daarin ook de vaststelling van hun respectieve rollen.
• In dit verband zouden oefeningen vaker gehouden kunnen worden teneinde de samenwerking tussen beide organisaties en hun lidstaten te verdiepen.

Cyber

• Nagaan hoe het potentieel van bestaande organisaties, in het bijzonder het NATO Cyber Centre of Excellence, beter geschikt te maken is voor meer gezamenlijke actie voor de verbetering van informatie-uitwisseling, contacten tussen de stafleden, gemeenschappelijke workshops en oefeningen.
• Afbakening van verantwoordelijkheden en in het bijzonder van militaire taken wat betreft cyberdreigingen: wanneer en hoe dienen de EU en/of de NAVO te reageren op concrete cyberdreigingen?
• Een eerste stap hiertoe zou kunnen zijn de ontwikkeling van een set van EU-NAVO basisprincipes of (niet-bindende) richtlijnen over wat een gezamenlijk antwoord zou vereisen.

Weerbaarheid

• Meer gemeenschappelijke scenario oefeningen, inclusief aanpassing van een reactieve naar een proactieve benadering: het regelmatiger organiseren van gemeenschappelijke oefeningen (specifiek gericht op weerbaarheid); een EU-NATO taskforce voor versterking van weerbaarheid; en de afbakening van verantwoordelijkheden van de EU en de NAVO verhelderen. 

• Weerbaarheid versterken op het gebied van rampenbestrijding door uitbreiding van de samenwerking tussen het NATO Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC) en het EU Emergency Response Coordination Centre (ERCC), om te beginnen met de uitwisseling van best practices en geleerde lessen. Pandemieën opnemen in (gemeenschappelijke) oefeningen.  
• De mogelijke rollen van de EU en de NAVO bezien op gebieden zoals maatschappelijke weerbaarheid, kritieke infrastructuur, de bescherming van de stabiliteit van democratische systemen alsmede financiële en economische weerbaarheid.

Nieuw gemeenschappelijke EU-NAVO verklaring

• In deze nieuwe verklaring van December 2021 opnemen dat beide organisaties een meer strategische benadering kiezen voor de bestrijding van hybride dreigingen, zoals de afbakening van verantwoordelijkheden en de vermelding van additionele gebieden van samenwerking. 

Andere verbanden

• Uitgaand van de blijvende beperkingen voor de EU-NAVO samenwerking dient het gebruik van andere samenwerkingsverbanden onderzocht te worden. Hierbij valt te denken aan:  deelname van derde landen in PESCO (permanent structured cooperation) projecten; benutting van andere Europese veiligheid en defensie samenwerkingsmodellen; onderzoeken hoe de EU-VS dialoog kan worden aangewend.
• Samenwerkingsmogelijkheden bespreken met partners, in het bijzonder met landen die uitgedaagd worden door de hybride dreigingen van China, zoals is opgebracht in de EU strategie voor de Indo-Pacific.

Acties door Nederland te ondernemen

• Constructieve voorstellen inpluggen in de discussies in beide organisaties, bruggen bouwen tussen uiteenlopende perspectieven en gevoeligheden waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak Geduld te hebben teneinde te voorkomen dat bepaalde lidstaten vroegtijdig het speelveld verlaten.
• Discussies entameren en bevorderen over voorstellen en suggesties voor EU-NAVO samenwerking in bilaterale and subregionale samenwerkingsverbanden (zoals de Benelux en de Nordic Group) en met de grote Europese landen (Frankrijk, Duitsland, UK).
• Hoog kwalitatieve stafleden uit Nederland langer aanwezig laten of later te laten terugkeren op posities bij de EU of de NAVO. Ook het bevorderen van gecoördineerde actie om geschikte kandidaten in stelling te brengen voor belangrijke stafposities bij deze organisaties alsmede strategische detacheringen stimuleren om meer invloed te krijgen op praktische samenwerking tussen de EU en NAVO staven.

Lees het Engelse rapport.