In de Clingendael Strategische Monitor 2025-2030 werd gesteld dat middenmachten “een grotere stempel gaan drukken op het geopolitieke wereldtoneel”, waarmee deze spelers “voor een belangrijk gedeelte de sleutel in handen hebben naar een veilige en voorspoedige toekomst.”[5] Dit is nog altijd waar, maar behoeft ook verdere uitwerking. Deze studie maakt inzichtelijk hoe complex het concept van de middenmacht precies is. Tot deze categorie kunnen zowel Rusland als Peru worden gerekend – twee totaal verschillende landen in twee totaal verschillende geopolitieke gewichtsklassen. Daarom heeft deze studie een brede definitie gehanteerd. Een middenmacht kan substantiële invloed hebben op het handelen van geopolitieke actoren zonder dat het daarbij op eigen kracht de wereldorde kan veranderen. De toepassing van deze definitie vindt plaats op basis van capaciteiten enerzijds én strategische keuzes anderzijds.
Over wie de titel middenmacht wel en niet verdienen kan getwist worden. Rusland is voor sommigen een grootmacht, Peru is voor sommigen een klein land in plaats van een middenmacht. Hoe het precieze lijstje er ook uitziet, het zal altijd een brede variëteit aan actoren bevatten. Middenmachten hebben uiteenlopende wereldbeelden en intenties, uiteenlopende visies van de eigen rol en assertiviteit op het wereldtoneel, uiteenlopende capaciteiten op politiek, economisch en militair vlak, uiteenlopende strategische opstellingen, inclusief pogingen om multi-aligned, non-aligned of volledig aligned te blijven, en uiteenlopend succes in het verkrijgen, behouden en inzetten van macht op het wereldtoneel.
Twee kernonzekerheden op het veranderende wereldtoneel
Middenmachten spelen een grote rol in de totstandkoming van een nieuwe wereldorde, maar zullen zij deze nieuwe wereldorde ook daadwerkelijk gaan domineren? Het is te vroeg om te concluderen dat de wereld zich onherroepelijk naar een multipolaire orde beweegt, waarin geen enkele groot- of supermacht de dienst uitmaakt. Zodra nu al wordt uitgegaan van deze uitkomst is mogelijk sprake van de verstrengeling van empirische en normatieve uitgangspunten, resulterend in een voorschot op de toekomst. In deze foresightstudie wordt multipolariteit niet beschouwd als kerngegeven maar als kernonzekerheid. Het unipolaire moment van de VS is vrijwel zeker voorbij. Maar de huidige techwedloop en harde machtspolitiek tussen de VS en China zijn signalen dat een meer bipolaire toekomst ook goed voorstelbaar is.[6]
Naast de precieze polariteit van de zich vormende wereldorde is de mate van coöperatie versus non-coöperatie de tweede kernonzekerheid. Ook deze variabele is sterk bepalend voor de mate van succes van verschillende middenmachtprofielen en -strategieën. Coöperatie en non-coöperatie zijn geen kwestie van absolute tegenstelling – elke wereldorde kent beide naast elkaar – maar wel van relatieve prevalentie in een bepaalde context. Men kan spreken over coöperatieve of non-coöperatieve dynamieken binnen de VN, bijvoorbeeld, of tussen Rusland en de EU, of binnen de regio Zuidoost-Azië. Sommige middenmachtstrategieën werken bij uitstek goed in een coöperatieve context, terwijl andere middenmachten zich met hun geprefereerde strategieën juist beter kunnen handhaven in een confrontatiegerichte wereld.
Zeven trends als relatieve zekerheden
Naast deze twee kernonzekerheden die de komende jaren het landschap zullen bepalen waartoe middenmachten zich moeten verhouden, zijn er ook relatieve zekerheden: de trends die in Verdieping 2 worden beschreven. De politisering van de wereldeconomie en -financiën, de afbrokkeling van de (inter)nationale rechtsorde, de disruptie die technologie met zich meebrengt, escalerende ongelijkheid en polarisatie, klimaatverandering, onevenwichtige demografische ontwikkelingen en de hybridisering van conflictvoering zijn trends die niet (snel) lijken te keren. Ook deze trends zullen het lot van de diverse middenmachten stevig beïnvloeden.
Tezamen zijn deze relatieve zekerheden en onzekerheden bepalend voor het succes of falen van middenmachten op een veranderlijk wereldtoneel. Sommige middenmachten zullen de uitdagingen niet het hoofd kunnen bieden en aan lagerwal raken. Andere middenmachten zullen juist floreren.
Daarbij hoeven de winnaars niet de grote middenmachten van vandaag te zijn. Juist aan de onderkant van het middenmachtspectrum lijkt een hoop beweging en daarmee ook potentie te zitten. Kleinere spelers kunnen, met een combinatie van geluk, lef en strategie, het middenmachtpotentieel uitbaten, terwijl traditionele middenmachten juist hun status en invloed op het wereldtoneel kunnen verliezen. Ook aan de bovenkant zal waarschijnlijk beweging zitten. Blijft India een middenmacht of weet het door te stoten naar grootmachtstatus? Blijft Rusland een aspirant-grootmacht of wordt het een ‘gemiddelde’ middenmacht? Weten kleinere Europese landen en Europese middenmachten zich voldoende te verenigen – bijvoorbeeld binnen de EU – om hun positie op het wereldtoneel te bestendigen of zelfs te vergroten?
Multilaterale – en financiële systeemschokken
Hoe veranderlijk het wereldtoneel precies is, wordt geïllustreerd door de twee thema’s die in deze studie als perspectieven zijn gebruikt: conflictbeslechting en de geopolitiek van financiën. Deze twee thema’s vertegenwoordigen twee van de centrale pijlers waarop de ‘oude’ liberale wereldorde was gestoeld. Terwijl multilaterale fora zoals de VN, de ICC en ICJ de inter- en intrastatelijke conflictvoering probeerden te reguleren, poogde een financieel stelsel met onder andere het SWIFT-systeem, de IMF en de Wereldbank een mondiale financieel-economische consensus in stand te houden. Beide pijlers zijn aan stevig veranderingen onderhevig. Zelfs het financiële stelsel, van oudsher de meest stabiele en oncontroversiële pijler van het oude systeem, is tegenwoordig aan snelle geopolitisering onderhevig, zoals de selectieve uitsluiting van het SWIFT-systeem, de bewuste dedollarisatie door sommige landen en de snelle politisering van kapitaalmobiliteit en kredietverstrekking laten zien.
Op het gebied van conflictbeslechting kan worden geconstateerd, met het oog op de rode draad door de scenario’s heen, dat ook in een rigide bipolaire of multipolaire orde veel gedeeld belang is bij het behouden van een conflictbeslechtingsmechanisme. Orde en voorspelbaarheid blijven gewild, ook bij autoritaire grootmachten, al is het alleen maar om economische, commerciële redenen. In twee scenario’s (Scenario’s 2 & 6) werd de aandacht gevestigd op een toekomst waarin een zekere mate van gewelddadige anarchie leidend is. Zelfs in deze toekomsten zullen er sterke impulsen aanwezig zijn om toch de schadelijkste uitwassen van ongecontroleerd gewapend conflict aan banden te leggen (denk bijvoorbeeld aan gezamenlijk antiterreur-beleid, wellicht op financieel vlak in een hypothetisch vervolg op Scenario 6). Dit betekent dat de huidige afbrokkeling van het multilaterale consensusmodel geenszins het einde van conflictbeslechting betekent. Het betekent enkel een transformatie naar een nieuw model, waarin nieuwe normen centraal kunnen staan, maar waarin de internationale rechtsorde waarschijnlijk geen mondiaal geldende bescherming meer biedt. Dit kan elk land – groot en klein – en elk individu treffen, maar het zullen waarschijnlijk met name de kleineren en zwakkeren zijn die het hardst geraakt worden.
Op het gebied van financiën kan gesteld worden dat verdere instrumentalisering in de toekomst vrijwel zeker is. Het is daarom onverstandig om ervan uit te gaan dat kapitaal en het bredere financiële systeem onaantastbaar zullen zijn, terwijl zeekabels, kritieke grondstoffen en mailservers dat allang niet meer zijn. Er zijn scenario’s voorstelbaar waarin (midden)machten de handen ineenslaan om de vrijheid van navigatie te borgen.[7] Gelijksoortige scenario’s over financieel verkeer zijn denkbaar – maar op geen enkele manier zeker. Alle spelers op het wereldtoneel dienen serieus rekening te houden met toekomsten waarin onverbloemd mercantilisme, financiële (staats)terreur en zelfs de (doelbewuste) gedeeltelijke ineenstorting van het financiële systeem kunnen voorkomen. Er zijn namelijk geopolitieke en ideologische signalen die in de richting wijzen van een radicalere economische en financiële opstelling van de twee grootmachten van dit moment.
Geostrategische foresight-waarschuwingen
Uit deze foresightstudie komt een handvol early warning-signalen naar voren:
Het financieel-economische landschap kan wel eens mercantilistisch in plaats van kapitalistisch worden. Als dit het geval is, ontstaat er een versterkte prikkel om regionale blokken te vormen ter zelfbescherming. Diversifiëring van handels- en reservemunten is een eerste stap in deze richting.
Rapprochement tussen de VS en China is meer dan voorstelbaar. Net zoals de toenadering tussen de VS en Rusland waar de Clingendael Strategische Monitor 2025-30 voor waarschuwde realistischer bleek dan aanvankelijk gedacht, kan ook een grand bargain tussen de VS en China het geopolitieke landschap ingrijpend omgooien.
Zowel de VS als China tonen zich meer dan voorheen bereid om hun eigen belangen en ideologie centraal te stellen en in invloedssferen te denken. Hierdoor is het waarschijnlijker dan voorheen dat een geopolitieke dynamiek ontstaan waarin de grootmachten zich dwingend of zelfs agressief opstellen naar onbuigzame middenmachten.
Zakenlieden dringen steeds verder door in de traditionele diplomatie. Gesprekken tussen steenrijke ondernemers kunnen de basis gaan vormen voor geopolitieke deals. Dit is zowel een kans voor (midden)machten die handig gebruik weten te maken van het gebrek aan statelijke regie, als een bedreiging voor de internationale normen, instituties en actoren die een grote of zelfs centrale rol hebben in het multilaterale systeem en het diplomatieke verkeer.
Wanneer conflictbeslechting enkel op basis van selectieve belangen in plaats van gedeelde en geïnstitutionaliseerde normen geschiedt zijn relatief machteloze actoren in principe overgeleverd aan de willekeur van het recht van de sterkste. Staten en groepen die geen belang dienen, vinden dan geen bescherming meer in internationaal recht.
Middenmacht Nederland op een veranderend wereldtoneel
Nederland kan van deze en andere inzichten verschillende zaken opsteken. Ten eerste: Nederland is (nog) een middenmacht. Er lijkt hier soms sprake te zijn van een discrepantie tussen Nederlands materiële middenmachtkenmerken – zijn capaciteiten – en het soms ‘kleinere’ zelfbeeld. Nederland heeft een hoogwaardige tech- en dienstensector, is de achttiende economie ter wereld, heeft een relatief gunstige geografische ligging en lidmaatschappen in machtige verbanden zoals de EU en de NAVO. Nederland doet er (nog) toe op het wereldtoneel. Toch geldt voor Nederland wat eerder in deze studie ook over andere middenmachten werd gesteld: Nederlands middenmachtstatus is niet gegarandeerd. Ook deze speler op het wereldtoneel kan marginaliseren als het zijn kaarten niet zorgvuldig speelt. Strategische visie op de relatie met zowel groot- en middenmachten is geen luxe maar bittere noodzaak.
Daar komt bij dat het wereldtoneel snel verandert in een richting die Nederland (en overigens ook de EU) niet gewend is. Rauwe machtspolitiek is leidend, waarin niet het internationaal recht maar dreiging, met conventionele en onconventionele middelen, de boventoon voert. Naast strategische visie geldt daarom een tweede bittere noodzaak: Nederland moet enig comfort vinden in het oncomfortabele en wennen aan het onwennige. Gezien de grote en snelle verschuivingen in de geopolitiek kan niet langer geleund worden op het oude systeem en de middenmachtcapaciteiten van Nederland die in dat systeem volstonden. In het bijzonder is in deze studie geconcludeerd dat strategische onmisbaarheid weliswaar een kostenefficiënte strategie is om als kleinere middenmacht overeind te blijven, maar dat deze strategie ook bijzonder kwetsbaar is. Net zoals overmatige afhankelijkheid van de bestaande wereldorde onverstandig is, is ook overmatige afhankelijkheid van één enkel kwetsbaar machtsmiddel onverstandig.
De EU en NAVO stellen Nederland in staat om buitengewoon grote geopolitieke invloed uit te oefenen – al helemaal in tijdsperiodes waarin Nederland sterke, politiek behendige vertegenwoordiging heeft in Brussel en New York. Dit geldt op alle dossiers, maar vooral ook op het gebied van conflictbeslechting en de geopolitiek van financiën.
Dit betekent dat Nederland er veel aan gelegen is om ervoor te zorgen dat de EU en NAVO, als organisaties, mee-ontwikkelen met wat het veranderende wereldtoneel van hen vraagt. Maar noch de NAVO noch de EU maakt Nederland immuun voor brute machtspolitiek. Ook deze twee samenwerkingen zijn kortom kwetsbaar. Zowel de NAVO als de EU zijn in het recente verleden ernstig aan het wankelen gebracht, zonder garantie dat dit in de (zeer nabije) toekomst niet weer kan gebeuren.
Deze foresightstudie maakt inzichtelijk dat hedging en multi-alignment als strategieën een steeds prominentere plek in het middenmachtarsenaal innemen. Deze instrumenten bieden middenmachten manouevreerruimte. Nederland kan baat hebben bij het leren manoeuvreren via deze strategieën. Nederland kan hierbij veel opsteken van samenwerking met, en observatie van, landen die het geopolitiek balanceren al langer inzetten. Tegelijkertijd moet niet vergeten worden dat deze landen ook veel kunnen leren van de robuuste, succesvolle samenwerkingen die Nederland heeft onderhouden. Hedging en multi-alignment hebben namelijk als risico de verdunning van samenwerkingsverbanden. Gedegen onderhoud van diepe betrekkingen – de cultivering van een heus partnerschap – is een kunst die Nederland weer goed verstaat en waar andere middenmachten juist iets van Nederland kunnen leren.
Middenmacht en onmacht op een veranderend wereldtoneel
De succesvolle middenmachten in deze foresightstudie weten brede capaciteiten op meerdere domeinen te ontwikkelen en deze maximaal effectief in te zetten op strategisch belangrijke momenten en dossiers. Deze middenmachtfinesse vraagt echter verschillende vaardigheden. Het vraagt snel aanpassingsvermogen te midden van een veranderlijke omgeving. Het vergt bovendien een scherpe en anticiperende strategische analyse van, onder andere, de samenwerkingen die opgebouwd, verbreed en/of uitgediept dienen te worden. En het vraagt tot slot, misschien wel bovenal, brede weerbaarheid en geopolitiek incasseringsvermogen.
Alleen geopolitieke spelers die bereid zijn om niet enkel risico-avers te zijn waar het de bescherming van de eigen principes en nationale (veiligheids)belangen betreft, zullen in staat zijn om de impact van een toename aan risico’s en dreigingen te verzachten of mitigeren. Middenmachtfinesse vergt daarbij zelfrectie en zelfkennis.
Inzicht en investering in de eigen krachten en vaardigheden (de eigen middenmacht), maar ook inzicht in de grenzen van het eigen kunnen (de eigen ‘middenonmacht’), zijn onontbeerlijk om de hedendaagse en toekomstige uitdagingen van het nieuwe wereldtoneel het hoofd te bieden.