In deze verdieping van het rapport wordt verder ingegaan op ‘de middenmacht.’ Welke definitie vat de complexiteit van dit concept goed samen? Welke capaciteiten onderscheidt een speler, als middenmacht, van een grootmacht of kleine macht? Welke strategieën hebben middenmachten tot hun beschikking om zich staande te houden in een context van grootmachtcompetitie?
Deze verdieping is als volgt opgebouwd. Eerst wordt gereflecteerd op de vraag wat een middenmacht is en een criterium voor middenmachtstatus geïntroduceerd. Daarna worden de middenmachten van vandaag en van morgen in kaart gebracht (letterlijk en figuurlijk), waarbij enkele oorzaken voor toekomstige machtsverschuivingen worden benoemd. Ten slotte wordt stilgestaan bij het handelingsperspectief van middenmachten: welke strategische opties hebben zij tot hun beschikking om (maximale) invloed op het wereldtoneel uit te oefenen.
Wat is een middenmacht?
In de wereldorde van ná de Koude Oorlog hadden multilateralisme, vrijhandel, en Amerikaanse hegemonie een nivellerende werking op machtsverschillen tussen staten. Door mee te draaien in dit internationale systeem konden kleinere mogendheden invloed uitoefenen, gebruikmaken van open handelsroutes, veiligheidssamenwerking veronderstellen, en zich tot op zekere hoogte weren tegen agressie van sterkere staten. In de totstandkoming van een nieuwe wereldorde doen machtsverschillen er weer meer toe. Dit maakt landen enerzijds kwetsbaar, maar geeft anderzijds ook ruimte voor strategische assertiviteit en geopolitieke herpositionering. Vooral voor middenmachten biedt deze ruimte nieuwe kansen. Waar grootmachten de invloed hebben om een nieuwe wereldorde te vormen, en kleine staten relatief machteloos moeten hopen niet in crises te geraken, kunnen middenmachten hun capaciteiten en strategieën inzetten om geopolitieke winst te behalen. Zij kunnen nieuwe verhoudingen, uitwisselingen, samenwerkingen, en normen in eigen voordeel beïnvloeden, hoewel dat niet zonder risico is.[8]
Deze foresightstudie hanteert de volgende definitie:
Een middenmacht is een land (of gebied) dat substantiële invloed kan hebben op het handelen van geopolitieke actoren zonder dat het daarbij op eigen kracht de wereldorde kan veranderen.
In deze definitie staat een kenmerkende mate van invloed centraal. Middenmachten kunnen, vooral ten tijde van een veranderende wereldorde, nieuwe geopolitieke verhoudingen binnen die orde initiëren, of dusdanig beïnvloeden dat zij in een nieuwe, gunstigere positie komen. Kleine machten, ter vergelijking, hebben niet de optie om actief hun geopolitieke positie te verbeteren. En zolang er grootmachten zijn, is aan hen de mogelijkheid de orde als geheel te vormen voorbehouden.
Beïnvloeding van verhoudingen op het wereldtoneel, oftewel machtsprojectie, begint bij capaciteiten. Economische omvang en invloed, militaire slagkracht en de diplomatieke en politieke reikwijdte zijn hierin bepalend, alsook natuurlijke factoren zoals bevolkingsomvang en geografische voordelen en beperkingen. Middelgrote economieën hebben invloed in handelsblokken, waardeketens, en kennisuitwisselingen. Militair gezien zijn middenmachten in staat kosten te verbinden aan agressie van andere staten. Met diplomatiek bereik kunnen afspraken, normen, en samenwerkingen worden bewerkstelligd.
Of een land met zulke capaciteiten daadwerkelijk invloed uitoefent op het wereldtoneel is ook een kwestie van keuzes. Beleidskeuzes bepalen of én hoe capaciteiten strategisch worden ingezet om gunstige geopolitieke posities in te nemen en belangen te verwezenlijken.
De invloed waar een land middenmachtstatus aan ontleent is dus een unieke en veranderlijke functie van capaciteiten én strategische keuzes, met uiteenlopende effecten op positionering in een veranderlijke geopolitieke context. Zodoende is middenmachtstatus geen binair noch statisch gegeven maar een flexibel spectrum. ‘De’ middenmacht bestaat niet.
Drie gebruikelijke benaderingen uit de literatuur worden in deze definitie gecombineerd. Een definitie puur op basis van capaciteiten is statisch, en doet geen recht aan de verschillende manieren waarop een middenmacht kan kiezen zich strategisch op te stellen. Een definitie enkel op basis van gedrag miskent weer de capacitaire beperkingen op deze keuzevrijheid. Een definitie waarbij alleen de geopolitieke positionering ten opzichte van grootmachten bepalend is laat geen ruimte voor een veranderde wereldorde en de mogelijkheid tot herpositionering van een middenmacht.[9]
Middenmachten van vandaag en morgen
Op basis van onderzoek naar capaciteiten is in kaart gebracht welke landen op dit moment als middenmacht kunnen worden geclassificeerd, en waar zij zich relatief aan elkaar bevinden op dat middenmachtspectrum. Ook is inzichtelijk gemaakt wie de potentiële middenmachten richting 2040 zijn.
Een totaal van elf capacitaire indicatoren – voor economische, militaire, politiek-diplomatieke, en demografische capaciteiten – is gewogen, genormaliseerd en geaggregeerd tot één relatieve score in bovenstaande indexering van middenmachten. Daarnaast houdt de index rekening met de wereldwijde invloed die wordt afgedwongen door nucleaire wapens en door prominentie in de eigen regio.
Omdat de VS en China met kop en schouder boven de rest uitsteken zijn deze landen grootmachten. Landen die relatief goed scoren (tussen de 0.35 en 0.70), regionaal prominent zijn en/of over nucleaire wapens beschikken, zijn gekwalificeerd als de middenmachten. Nucleaire bewapening én regionale prominentie maken daarnaast een specifieke categorie van relatief grote middenmachten, zelfs wanneer de score op andere capaciteiten lager is. Landen die niet aan één van deze criteria voldoen zijn dus geen middenmachten en hebben de index niet gehaald. Zij kunnen worden gezien als de kleine machten van de wereld. Zie de methodologische bijlage voor een verdere verantwoording van de totstandkoming van de index.
De index van middenmachten op basis van capaciteiten is, per definitie, een momentopname. Middenmachten kunnen proberen hun capaciteiten te vergroten, strategische keuzes kunnen veranderen en de invloed die zij met resulterende machtsinstrumenten hebben is afhankelijk van omstandigheden. Middenmachtstatus en -invloed zijn dus veranderlijk. De middenmachten van vandaag hoeven niet die van morgen te zijn. Er zijn landen die niet de index van deze studie halen, maar zich in het grensgebied bevinden. De capaciteiten van deze landen kunnen bovendien in de toekomst versterkt of verzwakt worden door de in Verdieping 2 beschreven trends, ontwikkelingen en onzekerheden op het veranderende wereldtoneel. Ook zijn er landen die over kleinere capaciteiten lijken te beschikken, maar toch substantiële geopolitieke invloed weten te hebben en dus eigenschappen tonen van middenmachtstatus. Figuur 10 toont een selectie landen die, op basis van hun indexscore of strategische opstelling, als potentiële middenmachten zijn aangemerkt.
Kazachstan is een goed voorbeeld van een kleinere macht met uitgesproken middenmachtambities welk zich al als dusdanig profileert, bijvoorbeeld op het Astana International Forum 2025. Het land probeert zijn internationale partnerschappen verder te diversifiëren, terwijl het profiteert van de toegenomen interesse in Centraal-Azië. Kazachstan zou wel eens een schoolvoorbeeld van een hedging (middle) power kunnen worden.
Het overkoepelende beeld (zie Figuur 8) rijst dat ‘westerse’ middenmachten de komende jaren een groeiende uitdaging zullen ervaren om hun huidige relatieve overwicht op het wereldtoneel voort te blijven zetten. Verscheidene (potentiële) middenmachten uit Latijns-Amerika, Afrika en Azië kennen een grotere opwaartse dynamiek in hun machtspotentieel. Tegelijkertijd zijn deze geenszins gevrijwaard van uitdagingen. In hoeverre zij hun groeipotentie weten te realiseren is onzeker. In plaats van voorspellen welke spelers precies de middenmachten van de toekomst zullen zijn, is het daarom nuttiger om voorstelbaar te maken (doormiddel van foresight) hoe verschillende middenmachten van de toekomst eruit zouden kunnen zien (zie hoofdstuk 1). Daarbij geldt wel dat er een aantal trends en oorzakelijkheden zijn die machtsverschuivingen mogelijk maken.
Zo schuift de economische en financiële macht grofweg van de ontwikkelde economieën van het Westen naar het Mondiale Zuiden. Deze opkomende economieën zullen naar verwachting over slechts een paar jaar gezamenlijk een groter aandeel hebben in de wereldeconomie dan de G7-landen (zie Figuur 11). Als deze beweging zich door blijft zetten dan verschuift daarmee ook het middenmachtlandschap.
Ook militaire macht kan in navolging verschuiven. Duitsland en Saoedi-Arabië zijn twee middenmachten met de grootste relatieve groei in defensie-uitgaven,[10] waarmee hun militaire ambities duidelijk worden. Maar Duitsland, net als veel Europese middenmachten, worstelt met zijn concurrentievermogen en zijn oorlogsverleden. Er bestaat een Duitse terughoudendheid tegenover het verkrijgen en inzetten van militaire capaciteiten. Dergelijke overwegingen spelen bij Saoedi-Arabië en andere middenmachten uit de Golfregio daarentegen geen rol.
Rusland, India en Zuid-Korea hebben van alle middenmachten op dit moment de grootste militaire slagkracht én investeren, Rusland in het bijzonder, fors in militaire capaciteiten. Waar de Russische economie zo verzwakt is dat de oorlogsinvesteringen op lange termijn onder druk kunnen komen te staan, en zowel Rusland als Zuid-Korea kampen met een vergrijzende, krimpende populatie, laten de economische en demografische vooruitzichten van India aanzienlijke militaire groei op lange termijn meer toe.
(Bron: Global Firepower Index, 2025).
New Delhi investeert daarnaast flink in de Indiase diplomatie – na Turkije heeft India het snelst groeiende diplomatieke netwerk, met elf nieuwe posten sinds 2021.[11] Bijna driekwart van deze nieuwe posten bevindt zich in Afrika, wat het groeiend belang van economische banden met en op het Afrikaanse continent weerspiegelt. India beschikt dus over een variëteit aan machtsmiddelen én manieren om deze macht te projecteren. Dat maakt India een middenmacht van formaat, die zelfs de potentie heeft om een grootmacht te worden.
Brazilië, als grote en regionaal prominente middenmacht, zet eveneens in op diplomatie en soft-power en hecht groot belang aan de internationale rechtsorde. Het land geeft minder prioriteit aan militaire slagkracht, waardoor de Braziliaanse defensie-uitgaven relatief laag blijven.
Strategieën: hoe middenmachten invloed kunnen uitoefenen
Deze studie onderscheidt zeven verschillende strategieën waarmee middenmachten hun capaciteiten kunnen inzetten. Deze worden kort uiteengezet, waarbij voorbeelden worden gegeven van situaties waarin middenmachten deze strategieën hebben ingezet.
Samenwerken
Transitie in de geopolitieke machtsbalans geeft middenmachten de kans zich aan te sluiten bij coalities, de aard van coalities te veranderen en/ of nieuwe samenwerkingen te initiëren. Zo sloten bijvoorbeeld Japan en Australië in 2020-2021 aan bij het Azië-Pacific Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). Mede daardoor kon in 2022 ’s werelds grootste vrijhandelsovereenkomst (FTA) in werking treden.[12] Samenwerkingen in kleiner, vaak informeler, zogenaamd minilateraal verband nemen het afgelopen decennium toe, vooral in het veiligheidsdomein.[13] Zo werd Vietnam in 2018 onderdeel van de QUAD-veiligheidsdialoog toen het in dit verband een Amerikaans vliegdekschip verwelkomde en in 2020 sloot Zuid-Korea aan bij een QUAD-dialoog over niet-traditionele veiligheid, destijds aangespoord door de COVID19 pandemie.[14]
Balanceren
Middenmachten benutten veranderende machtsverhoudingen om afhankelijkheden te balanceren door diverse, soms tegenstrijdige, economische, militaire en diplomatieke relaties aan te gaan. Dit zogeheten multi-alignment of hedging helpt kwetsbaarheden in afhankelijkheidsrelaties te verminderen.[15] Indonesië werd bijvoorbeeld in januari 2025 volwaardig lid van de niet-westers-georiënteerde BRICS en is momenteel eveneens kandidaat-lid van de westers-georiënteerde OECD.[16] In reactie op toenemende spanningen tussen de grootmachten én afnemende betrouwbaarheid van bestaande afspraken, namen Australië en Japan in 2014 bijvoorbeeld de stap om met hun Special Strategic Partnership militair te kunnen coördineren ter ondersteuning van hun respectievelijke veiligheidsgaranties uit de VS én in het geval die veiligheidsgaranties uitblijven. In september 2025 werd het partnerschap verheven met de afspraak joint flexible deterrent operations (FDOs) uit te voeren.[17]
Beïnvloeden
In het aangaan van meervoudige banden ontstaat ook ruimte om pogingen tot strategische beïnvloeding te ondernemen. Economische, militaire, of politieke macht kan uiteraard bilateraal worden ingezet, maar als spil in een netwerk groeit de reikwijdte en de potentiële impact van beïnvloeding. Typerend voor een middenmacht op dit moment is dan ook de relatieve vrijheid om te pogen verhoudingen binnen op het wereldtoneel te veranderen.[18] Afhankelijk van omstandigheden en doelstelling, kan een middenmacht kiezen zich revisionistisch, behoudend, of mediërend op te stellen. Brazilië werpt zich bijvoorbeeld op als een leider van het Mondiale Zuiden in de ambitie voor een grotere rol in een hervormd systeem van global governance en een nieuwe machtsverdeling in de wereldorde.[19] Japan, daarentegen, initieerde in 2016 de FOIP-strategie en zet zich diplomatiek, economisch en, voorzichtig maar in toenemende mate, militair in om internationale verhoudingen en afspraken te behouden.[20] Zuid-Korea speelt een bescheidener rol en probeert spanningen tussen de grootmachten VS en China te verzachten, om zijn veiligheidsrelatie met de één en haar handelsrelatie met de ander te behouden.[21]
Forceren
Naast subtielere en samenwerkingsgerichte vormen van machtsuitoefening kunnen middenmachten soms op eigen houtje hun zin doordrijven of hoge kosten opwerpen, ondanks de aanwezige weerstand, op politiek, economisch en militair gebied. Het militaire domein levert hiervan de meest tastbare en meest zichtbare illustraties op. Denk bijvoorbeeld aan de Russische grootschalige invasie van Oekraïne, of de Israëlische bezetting van nieuwe delen van de Syrische Golanhoogten na de val van het Syrische Assad-regime. Ook op politiek en economisch gebied kan echter een beleidsprioriteit doorgezet worden ondanks tegenstand. Op politiek niveau kan men denken aan de (succesvolle) diplomatieke blokkade van Qatar die de Arabische Liga, onder aanvoering van Saoedi-Arabië, opwierp van 2017 tot 2021. Voor de economische variant op strategisch forceren kan men bijvoorbeeld denken aan het Russische afknijpen van de toelevering van gas richting Europa alsook de Europese sancties op Russische oligarchen en bedrijven in reactie op de Oekraïne-oorlog.
Onmisbaarheid
In een hyper-geglobaliseerde wereld van extreem complexe interstatelijke afhankelijkheden in toeleveringsketens, handelsstromen, digitale connecties en veiligheidsafspraken (en -dreigingen), geeft het bestieren van kritieke schakels geopolitieke invloed. Dit kan bijvoorbeeld op het gebied van zeldzame aardmetalen, middels onmisbaarheid binnen vitale industrieën of door de geografische ligging van een land het geval zijn.[22] Voor Taiwan, bijvoorbeeld, biedt wereldleiderschap in de productie van chips een vorm van impliciete veiligheid.[23] Israël is niet alleen middenmacht door regionaal militair overwicht, maar ook doordat verschillende importeurs afhankelijk zijn van haar (cyber) defensie-industrie. Dergelijk comparatief voordeel kan ook indirect worden ingezet. De Golfstaten Saoedi-Arabië, Qatar en de VAE, bijvoorbeeld, investeren olie-inkomsten (en ook religieuze legitimiteit in het geval van eerstgenoemde) in soft-power en diplomatie, om zich in specifieke regionale én internationale dossiers onmisbare deelgenoten te maken.[24]
Regionale dominantie
Waar grootmachten een nagenoeg wereldwijd economisch en veiligheidsbereik kunnen en willen hebben, zijn middenmachten meer beperkt door de geografie van hun plek in de wereld. Middenmachtstatus kan zodoende relatief aan de regio worden beschouwd, in plaats van comparatief op mondiaal niveau.[25] Canada en Duitsland, bijvoorbeeld, zijn in materiele zin van vergelijkbare grootte, maar door de nabijheid van de VS kan Canada geen regionale dominantie op economie of veiligheid hebben, terwijl Duitsland daar in haar regio meer kansen toe heeft. Ten tijde van een veranderende geopolitieke machtsbalans kan daarom worden verwacht dat middenmachten in regio’s verder weg van de grootmachten enerzijds meer ruimte en anderzijds meer noodzaak hebben zich te laten gelden. Daarmee kunnen bovendien regionale coalities van kleine landen en middenmachten, zoals de Europese Unie (EU) of de Gulf Cooperation Council (EU), aan belang winnen.[26]
Weerbaarheid
Tot slot is strategische weerbaarheid, waarmee hier bedoeld wordt: het vermogen om externe schokken op te kunnen vangen en van deze schokken te kunnen herstellen of zelfs te leren en groeien. Het is het spreekwoordelijke schild dat een land kan ophouden. Vier (Engelstalige) R’s spelen daarin een belangrijke rol: Robustness (robuustheid), Redundancy (redundantie), Resourcefulness (vindingrijkheid) en Rapidity (snelle actie).[27] Deze hebben betrekking op alle maatschappelijke niveaus: de overheid, het maatschappelijk middenveld en de bredere samenleving. Daarnaast hebben ook geografische factoren zoals bergen en ligging aan zee invloed op de strategische weerbaarheid. Zo heeft de ligging van Australië, omringd door een oceaan, een overwegend positieve invloed op de weerbaarheid terwijl de ligging van Polen dit land kwetsbaarder maakt. India is een goed voorbeeld van een land waarvan de centrale overheid in bovengemiddelde mate de bereidheid heeft getoond om strategische schokken op te vangen en impact te aanvaarden om zijn autonome positie op het wereldtoneel te behouden. De Scandinavische landen vervullen een voorbeeldfunctie op het gebied van breed gedragen (sociaal-)maatschappelijke weerbaarheid.
Wanneer deze strategieën worden afgezet tegen de verschillende domeinen waarbinnen middenmachten capaciteiten kunnen inzetten, ontstaat een geopolitieke ‘gereedschapskist’ voor middenmachten. De combinatie van strategieën en capaciteiten levert concrete machtsinstrumenten binnen bepaalde domeinen op, waarmee geopolitieke invloed uitgeoefend kan worden. Een politiek-diplomatieke samenwerking kan bijvoorbeeld resulteren in een gezaghebbende internationale top. In onderstaande gereedschapskist staan al enkele voorbeelden van dergelijke (midden)machtsinstrumenten ingevuld.
Door middenmachtstatus te conceptualiseren als invloedsuitoefening op basis van capaciteiten én strategische keuzes, kunnen vier belangrijke gevolgtrekkingen vastgesteld worden. Ten eerste, hoe groter de middenmacht, hoe meer combinaties van capaciteiten en strategieën zij ter beschikking heeft om geopolitieke invloed uit te oefenen. Ten tweede, hoe gevarieerder de gereedschapskist van de middenmacht, hoe beter in staat om belangen op meerdere manieren en in verschillende situaties te verwezenlijken. Daaruit volgt, ten derde, hoe kleiner de middenmacht, hoe meer zij gedwongen is terug te vallen op een beperkte variatie aan strategische inzet van capaciteiten, en zich daardoor dus moeilijker kan verweren in ongunstige geopolitieke omstandigheden. Dit betekent echter ook, ten vierde, dat een klein arsenaal aan machtsinstrumenten onder juiste omstandigheden relatief veel geopolitieke invloed kan realiseren.
